În pofida integrării transfrontieră din ce în ce mai puternice a sistemelor financiare, reglementarea acestora bazată pe constrângeri juridice (hard law) rămâne în esență la nivelul national, la care se adaugă cel regional în cazul Uniunii Europeane. La nivel global, arhitectura de reglementare, ce a cunoscut îmbunătățiri în anii ce au urmat crizei financiare din 2008-2009, continuă să aibă ca suport norme neobligatorii (soft law) emise de forumuri internaționale cu caracter tehnic. O scurtă trecere în revistă a acestor aspecte e prezentată în rândurile următoare.
Ideea de a scrie acest articol își are geneza în afirmațiile publice recente ale unui avocat și, totodată, profesor de drept comercial la Universitatea din București, potrivit cărora băncile comerciale implicate în determinarea LIBOR stabilesc regulile și standardele de comportament ale băncilor centrale naționale prin intemediul Băncii Reglementelor Internaționale. Netemeinicia acestor afirmații a fost demonstrată în ultimul articol publicat anul precedent pe blogul de opinii al BNR.
În condițiile în care aspecte legate de arhitectura internațională de reglementare financiară, deși prioritar de natură juridică, nu sunt înțelese întru totul corect de un profesionist al dreptului, autorul prezentului articol are încredințarea că subiectul respectiv este de a dreptul ezoteric pentru publicul larg. În consecință, în continuare vor fi explicate motivele existenței unor nivele succesive de reglementare financiară (global, regional și național) și caracteristicile principale ale acestora. Demersul se înscrie în politica băncii centrale de educație financiară și este menit să aducă noi clarificări acolo unde, voit sau nu, a fost indusă confuzie.
Nivelul global: norme tehnice neobligatorii (soft law)…
Reglementarea financiară la nivel internațional este necesară, printre altele, pentru asigurarea de condiții competitive egale și a stabilității financiare. Recentele crize au arătat că problemele din sectorul financiar al unei țări pot ajunge să contamineze puternic alte economii naționale.
O soluție de reglementare la acest eșalon ar putea fi încheierea de înțelegeri/acorduri internaționale între state[i], ce ar oferi numeroase avantaje:
- sunt ratificate de forul legislativ al țărilor semnatare, ceea ce arată un grad ridicat de angajare al țărilor în implementarea obligațiilor asumate;
- limbaj clar și posibilitatea supunerii lor regulilor specifice de interpretare prevăzute de Convenția de la Viena cu privire la dreptul tratatelor;
- au natură obligatorie;
- există puteri sancționatorii.
O serie de factori, precizați mai jos, contrabalansează însă avantajele respective, astfel că în practică emiterea de reglementări neobligatorii (soft law) s-a impus ca mijlocul principal de stabilire de standarde internaționale pentru piețele și instituțiile financiare în defavoarea acordurilor internaționale, ce au caracter juridic constrângător (hard law).
Reglementările de tip soft law pot fi stabilite prin înțelegeri între țări sau, mai uzual, între diferite autorități de reglementare financiară organizate sub forma unor comitete (de cele mai multe ori fără personalitate juridică) sau rețele internaționale. Acestea elaborează o serie de principii (standarde), identifică cele mai bune practici în domeniu și fac recomandări, dar implementarea tuturor acestora nu este obligatorie la nivel național. Principiile pot fi încorporate în legislațiile naționale cu luarea în considerare a particularităților țărilor în cauză. O astfel de abordare facilitează obținerea consensului între autoritățile naționale reprezentate în comitete/rețele și permite adoptarea standardelor și în alte țări decât cele care le-au elaborat. Nerespectarea reglementărilor de tip soft law nu face obiectul sancțiunilor de natură juridică din partea comitetului internațional sau a unei instanțe juridice. Recurgerea la soft law înlătură deci o parte din dificultățile ce țin de redactarea, semnarea și modificarea tratatelor internaționale, are în vedere nevoia de flexibilitate derivată din natura complexă și evoluția rapidă a activității financiare și evită transferurile de suveranitate națională (către instituții financiare internaționale), acești factori explicând, în mare măsură, impunerea sa în domeniul reglementării financiare la nivel global.
…. și modificări instituționale recente
Criza financiară din 2008-2009 a dus la îmbunătățirea arhitecturii instituționale a cadrului de reglementare financiară la nivel global. În primul rând, a fost întărit rolului Grupului celor 20 (G-20)[ii], care în calitatea sa de factor politic oferă principalele orientări ale agendei economice și financiare la nivel internațional. De asemenea, au fost lărgite sfera misiunilor și câmpul de intervenție al instanțelor de reglementare financiară internațională.
În acest sens, în 2009, a fost înființat Consiliul de Stabilitate Financiară (Financial Stability Forum – FSB), prin reorganizarea predecesorului sau, Forumul de Stabilitate Financiară. Noua entitate reunește ministerele de finanțe, băncile centrale și autoritățile de reglementare financiară din 25 de jurisdicții, instituții internaționale (OECD, FMI, Banca Mondială), organizații ce stabilesc standarde fără caracter obligatoriu (Comitetul de la Basel pentru Supraveghere Bancară, IAIS și IOSCO). Mandatul FSB, mult întărit față de cel al predecesorului său, vizează evaluarea riscurilor ce amenință stabilitatea financiară, coordonarea standardelor internaționale și încurajarea convergenței lor prin evaluări periodice. Cu titlu de exemplu, FSB a definit cadrul de reglementare aplicabil instituțiilor “too big to fail” și a elaborat “Principiile cheie pentru o rezoluție bancară eficientă”.
În domeniul bancar, Comitetul de la Basel pentru Supraveghere Bancară, cunoscut în principal pentru acordurile privind capitalul (Basel I, II, III), rămâne în continuare implicat în elaborarea de standarde neconstrângătoare pentru bancile active pe plan internațional[iii]. De asemenea, standarde privind celelalte sectoare/segmente ale sistemului financiar sunt elaborate de alte comitete de la Basel[iv], găzduite de Banca Reglementelor Internaționale (BIS), și de o serie de forumuri internaționale cu caracter tehnic. Toate aceste comitete/forumuri nu dispun de nicio autoritate supranațională. De aceea, pentru ca reglementările lor să poată fi puse în practică, se impune ca ele să fie integrate în legislațiile naționale sau regionale în situația Uniunii Europene (UE).
Față de cele de mai sus, se pune întrebarea cât de credibilă poate fi afirmația profesorului universitar doctor în drept că băncile implicate în calcularea LIBOR (n.n. 11-16 bănci) stabilesc și controlează regulile și standardele de comportament ale băncilor centrale naționale prin intermediul Băncii Reglementelor Internaționale (BRI)? BRI este doar un simplu forum de discuție și de facilitare a colaborării între băncile centrale membre și nu toate băncile centrale din lume au această calitate. Și cum ar putea stabili băncile comerciale respective, folosindu-se de comitetele de la Basel, reguli care să ghideze politica tuturor băncilor centrale naționale, atât timp cât standardele comitetelor respective țin de domeniul soft law, deci nu sunt obligatorii?
Nivel regional – cazul UE: existența reglementărilor constrângătoare (hard law)
La nivel european perspectiva anterior prezentată se schimbă, întrucâttratatele privind înființarea Uniunii Europene (legislație primară) au un efect direct asupra reglementărilor bancare din statele membre. Pe baza acestor înțelegeri internaționale, a fost dezvoltată în timp o bogată legislație secundară având ca obiectiv crearea de reglementări uniforme în țările UE, care să permită buna funcționare a pieței unice de servicii financiare.
Legislația secundară, așa cum este explicat pe site-ul web al Comisiei Europene, poate îmbrăca mai multe forme:
- Regulamente – care sunt obligatorii în toate statele membre, fără să fie nevoie de legislație naționala de implementare;
- Directive – care stabilesc anumite obiective ce trebuie atinse de fiecare stat membru într-un anumit interval de timp, dar modul cum aceasta se poate face rămâne la latitudinea autorităților naționale;
- Decizii – care sunt obligatorii pentru entitățile cărora li se adresează (state membre, întreprinderi sau persoane fizice);
- Recomandări și opinii – care nu au natură obligatorie[v].
Directivele reprezintă forma de legislație secundară cea mai utilizată în domeniul reglementării serviciilor financiare. Ele lasă o anumită marjă de manevră statelor membre în transpunerea lor în legislația națională, acestea având dreptul la anumite opțiuni si discreții. Din acest motiv, în ultimii ani, pentru asigurarea unei uniformități sporite a legislației secundare se observă o tendință în creștere de recurgere la regulamente (care se aplică direct în toate statele membre, fără transpunere în dreptul national) din partea instituțiile europene relevante.
Standardele internaționale de reglementare financiară devin constrângătoare din punct de vedere juridic în UE numai în condițiile preluării lor în legislația europenă. Astfel, Principiile cheie pentru o rezoluție bancară eficientă ale FSB se regăsesc în directiva europeană privind redresarea și rezoluția instituțiilor de credit (directiva BRRD), iar reglementările din Acordul de Capital Basel III au fost transpuse prin apelul la o directivă și un regulament. Trebuie însă remarcat că standardele internaționale nu sunt preluate în mod automat, ele fiind modificate în funcție de particularitățile sistemului financiar european si obiectivele de reglementare ale legiuitorului. De exemplu, dacă principiile Basel III emise de Comitetul de la Basel pentru Supraveghere Bancară sunt aplicabile numai băncilor mari, active pe plan internațional, în UE ele se aplică tuturor băncilor (denumite generic instituții de credit), indiferent de talia lor, modelul de afaceri și locația geografică a activității.[vi]
Procesul de adoptare a legislației secundare în UE este complex. Propunerea legislativă este elaborată de Comisia Europeană (prin serviciile sale tehnice) și supusă, de regulă, aprobării Consiliului de Miniștri al UE relevant[vii] și a Parlamentului European. Pentru legislația legată de serviciile financiare și care privește piața internă europeană este necesară aprobarea majorității statelor membre ce voteaza în ECOFIN (consiliul de miniștri ai economiei și finanțelor din țările UE) și aprobarea majorității simple a membrilor Parlamentului European, ce îi reprezintă pe cetățenii din țările lor care i-au ales in mod direct. De subliniat că în cadrul procesului de legiferare, Parlamentul European se află pe picior de egalitate cu Consiliul de Miniștri, având dreptul de a amenda propunerile legislative primite.
În lumina procesului legislativ descris mai sus și lansând o nouă ipoteză de lucru, autorul prezentului articol îi lasă pe cititori să aprecieze care ar fi șansele ca un grup mic de bănci ce contribuie la calcularea LIBOR, unele dintre ele bănci americane și japoneze, să ajungă să controleze politica de reglementare a serviciilor financiare a UE[viii].
Nivelul național: reglementări constrângătoare
La acest nivel, reglementările privind serviciile financiare sunt majoritar de natură constrângătoare. Ele decurg fie din transpunerea în dreptul intern a directivelor europene, fie reprezintă prevederi legislative emise de autoritățile naționale relevante în domenii care nu sunt acoperite de reglementările europene. Și să nu uităm că regulamentele europene trebuie să fie urmate de entitățile cărora li se adresează din statele membre UE ca și cum ar fi o lege națională.
Ce ne rezervă viitorul?
Complexitatea și transformările rapide ale activității financiare, alături de particularitățile sistemelor juridice și financiare naționale constituie motivele principale ce au făcut ca reglementarea financiară să se structureze pe diferite nivele și să ia forme diferite, de la orientările largi ale G-20 și principiile generale neobligatorii ale diferitor comitete/forumuri tehnice internaționale la reglementări cu caracter juridic constrângător la nivel european și național. Criza financiară globală din 2008-2009 a dus la întărirea arhitecturii internaționale de reglementare și la progrese în colaborarea dintre autoritățile naționale din domeniu. Totodată, ea a relevat că fiecare țară rămâne responsabilă în ultimă instanță pentru stabilitatea sistemului său financiar, inclusiv a băncilor sale naționale ce operează transfrontalier. Acest fapt, ce impune statelor rezerve față de ideea transferurilor de suveranitate în domeniul reglementării financiare, ne face să afirmăm că în perioada imediat următoare nu vom asista la modificări de substanță ale cadrului de reglementare financiară organizat la nivel global.
[i]În anul 2008, directorul Organizației Mondiale a Comerțului (OMC) propunea înființarea unei organizații internaționale în domeniul finanțelor: „Există organizații mondiale pentru comerț, sănătate, mediu, telecomunicații, alimentație. Există două găuri negre în guvernanța mondială, finanțele …și migrațiile”.
[ii] Grup ce reunește cele mai importante economii ale lumii.
[iii] Detalii despre organizarea și funcționarea Comitetului de la Basel și a altor forumuri de reglementare găzduite de Banca Reglementelor Internaționale se regăsesc pe blogul de opinii al BNR în articolul la care s-a facut anterior referire.
[iv]Numite în acest fel numai datorită faptului că își au sediul în clădirea BRI, dar ele nu raportează către instituția financiară respectivă ci către membrii lor, care sunt diferiți și variază ca număr de la un comitet la altul.
[v]După cum se observă, instituțiile europene pot emite reglementări de tip soft law, dar recurgerea la acestea se poate face numai dacă există bază juridică în Tratate. În plus, din motive juridice și politice, apetitul de a apela la soft law este mult mai mic la acest nivel decât la cel internațional.
[vi] Cu aplicarea, totuși, a principiului proporționalității.
[vii]Consiliul de Miniștri al UE are diferite configurații în funcție de problematica discutată: financiară, tranporturi, sănătate etc.
[viii] Reamintim că afirmațiile profesorului de drept se limitează doar la aceea că un grup redus de bănci controlează comportamentul băncilor centrale naționale prin intemediul Băncii Reglementelor Internaționale.
