Conținutul și calitatea politicii fiscale – în pas cu evoluția și obiectivele societății românești

În acest articol vom prezenta opiniile și argumentele referitoare la dinamica și perspectivele politicii fiscale, de natură să răspundă inclusiv aspectelor adresate în spațiul public de doamna conf. univ. dr. Andreea Paul, Președintele Inițiativei pentru Competitivitate.

 

 

1. Politica fiscală – componentă esențială a mixului de politici economice

Considerăm util ca, mai întâi, să evidențiem rolul politicii fiscal-bugetare în cadrul setului de politici macroeconomice. Politica fiscal-bugetară nu este doar acea componentă a mix-ului de politici economice prin care sunt asigurate resursele bugetare necesare furnizării bunurilor și serviciilor publice, ci și o pârghie importantă, dacă este proiectată și aplicată în mod adecvat, de stimulare a creșterii economice și de repartiție echilibrată a acesteia, în scopul asigurării concomitente a dezvoltării țării, promovării incluziunii sociale și reducerii sărăciei, fără afectarea stabilității financiare.

Conceperea politicii fiscal-bugetare se impune a fi realizată începând cu identificarea fazei în care se află ciclul economic (avânt sau declin). Atunci când economia se află în perioada de avânt, cunoscând că acțiunea operatorilor economici este pro-ciclică, politica fiscal-bugetară (ca și cea monetară, a veniturilor și macro-prudențială) este necesar a fi anti-ciclică sau, cel puțin, neutră (respectiv cu impuls fiscal ^[1] nul), în scopul plasării creșterii economice efective în apropierea celei potențiale ^[2], evitându-se, astfel, supraîncălzirea economiei. Pe de altă parte, politica fiscal-bugetară se impune a fi stimulativă atunci când economia se află în faza de recesiune, prin generarea unui impuls fiscal adecvat, în scopul accelerării activității spre nivelul său potențial.

Atunci când politica fiscală are un caracter pro-ciclic, respectiv când este laxă deși economia evoluează peste potențial și restrictivă când există deficit de cerere, crește volatilitatea activității economice. Fluctuațiile ample ale dinamicii PIB efectiv induc incertitudini substanțiale în procesul decizional, iar primele de risc cerute de investitori și creditori sunt în creștere. De altfel, importante agenții de rating folosesc criteriul privind volatilitatea creșterii economice în evaluările lor de țară, penalizând statele cu fluctuații ample ale activității economice. În consecință, politica fiscală se impune a fi concepută și dozată în mod adecvat în cadrul mixului de politici economice. De aceea, nu toate politicile de stimulare a cererii conduc la creșterea nivelului de trai (Isărescu, 2010).

Referitor la progresele înregistrate de România după anul 2000, este de subliniat faptul că, la finalul anului 2016, nivelul PIB pe locuitor, exprimat la paritatea puterii de cumpărare, ca pondere din media Uniunii Europene, a crescut cu 33 de puncte procentuale, respectiv de la 26% în anul 2000 la 59% în anul 2016. S-a înregistrat, astfel, un ritm mediu de reducere a decalajului față de media UE de 2 puncte procentuale pe an.

Totuși, progresul consistent înregistrat pe linia volumului activității economice a fost caracterizat de un grad relativ modest de incluziune. Convergența reală s-a reflectat doar marginal în creșterea numărului de angajați și numai parțial în câștiguri de putere de cumpărare a acestora. Numărul salariaților a crescut, între anul 2000 și anul 2016, cu doar 2,2% (+100 mii persoane), de la 4,6 mil. persoane la 4,7 mil. persoane. Puterea de cumpărare a salariaților a sporit cu 20 pp (de la 22% în anul 2000 față de media UE la 42% în anul 2016), comparativ cu cele 33 pp adiționale în termenii volumului de activitate.

În plus, convergenţa economică nu a fost omogenă la nivelul regiunilor ţării. Nu s-a reuşit asigurarea aceluiași ritm al recuperării decalajelor la nivelul tuturor zonelor din România. În timp ce pentru Capitală, indicatorul PIB pe locuitor s-a majorat cu 64 de puncte procentuale în perioada 2004-2016 (respectiv un avans mediu de 5,3 pp/an), la nivelul regiunilor Nord-Est și Sud-Vest, același indicator a crescut cu numai 11-12 puncte procentuale (avans mediu de cca. 1 pp/an). Pentru celelalte cinci regiuni, recuperarea decalajului a fost de cca. 18 puncte procentuale, respectiv un avans mediu de cca. 1,5 p.p/an.

Odată ce procesul de armonizare legislativă și instituțională cu standardele europene a progresat, fluxurile de capital străin și-au intensificat semnificativ prezența în România, sporind potențialul economic al țării.

Creșterea economică potențială s-a majorat de la 2,6% în anul 2002 la 4,9% în anul 2004, în condițiile în care atât intrarea României în NATO, cât și aderarea la Uniunea Europeană au devenit clare pentru investitorii străini. Datele statistice indică o corelație puternică între creșterea economică potențială a României și investițiile străine directe, exprimate exclusiv prin componenta participații la capital, deci fără creditele intra-grup. Astfel, în timp ce în perioada 2000-2003, creșterea economică potențială era în medie de 2,8% pe an, în condițiile unui flux anual mediu al investițiilor străine directe de 2,4% din PIB, în perioada 2004-2006 creșterea economică potențială s-a majorat la 5,3% medie anuală, în condițiile unui flux anual mediu sporit al investițiilor străine directe de 6,3% din PIB. În perioada 2009-2014, creșterea economică potențială medie anuală a scăzut la 1,6%, în contextul în care fluxul mediu anual al investițiilor străine directe s-a redus la 1,4% din PIB. Totuși, în anii 2015 și 2016, creșterea potențială a depășit semnificativ fluxul investițiilor străine directe pe fondul compensării unor intrări mai reduse de ISD prin absorbții substanțiale de fonduri europene, care s-au ridicat la peste 4% din PIB anual.

Cu toate acestea, investițiile străine directe nu s-au așezat echilibrat la nivelul regiunilor țării. Distribuția ISD este puternic concentrată, regiunea Capitalei acumulând aproape 60% din volumul total al acestora. Cele mai puțin dezvoltate regiuni, anume Nord-Est și Sud-Vest, au beneficiat împreună de numai 6% din total, deci doar de o zecime din ponderea Capitalei. Regiunile din vestul și centrul țării au înregistrat intrări substanțial mai ridicate de investiții străine decât cele din est. Cauzele principale ale acestor asimetrii în ceea ce privește localizarea investițiilor private sunt legate de calitatea infrastructurii și apropierea de piețele de desfacere.

După îndeplinirea obiectivelor privind intrarea în NATO și aderarea la Uniunea Europeană, România are ca țintă strategică adoptarea monedei euro. Pentru realizarea acestui deziderat, pe lângă îndeplinirea în mod durabil a criteriilor de convergență nominală, se impune accelerarea reformelor de ordin structural, care asigură un ritm mai rapid de convergență reală prin creșterea PIB potențial. Menținerea în mod durabil a performanțelor macroeconomice stabilite prin matricea de convergență nominală presupune asigurarea unor finanțe publice sănătoase pe termen mediu și lung (deficitul bugetar, inclusiv structural, și datoria publică, ca ponderi în PIB). Aceasta, deoarece derapajele politicii fiscal-bugetare provoacă reinflamarea inflației, creșterea dobânzilor și deprecierea cursului valutar. Sănătatea finanțelor publice depinde, în mod direct, pe de o parte, de caracterul stimulativ, dar și echitabil al sarcinii fiscale stabilite pentru persoanele fizice și juridice, iar pe de altă parte, de eficiența cheltuielilor publice, îndeosebi a celor de capital. De altfel, și din perspectiva echilibrului inter-generațional, se impune ca volumul cheltuielilor de capital să fie cel puțin egal cu deficitul bugetar.

În planul bunurilor și serviciilor publice destinate populației în viitor, România necesită alocări suplimentare semnificative de fonduri în sectoarele sănătate, educație și infrastructură fizică, în condițiile unor venituri bugetare, îndeosebi de natură fiscală, situate la niveluri îngrijorător de joase. Astfel, țările din zona euro, acolo unde ne dorim a ajunge cât mai rapid, dar în mod sustenabil, au avut, în anul 2016, o medie a veniturilor fiscale (impozite, taxe și contribuții sociale) de 41,3% din PIB, în timp ce România înregistrează un nivel de numai 26% (-15,3 pp). De menționat că cea mai înaltă pondere în PIB a acestei categorii de venituri bugetare se înregistrează în Franța (47,6% din PIB), iar pe ultimul loc se află Irlanda cu 23,8%. Subliniem, totodată, că tendința veniturilor fiscale în România, după intrarea în Uniunea Europeană (2007), se află pe o direcție divergentă comparativ cu media UE: în România, ponderea veniturilor fiscale în PIB a scăzut cu 3 pp, de la 29% din PIB la 26% din PIB, în timp ce la nivelul UE, ponderea aceasta a crescut cu 1 pp, de la 39% din PIB la 40% din PIB.

La fel de mare este decalajul și în ceea ce privește ponderea veniturilor bugetare totale în PIB, România prezentând, în anul 2016, un nivel de numai 29,5%, respectiv cu 16,1 pp mai puțin decât media țărilor din zona euro (45,6%). Veniturile bugetare totale cele mai ridicate se înregistrează în Finlanda (53,7% din PIB), iar cele mai scăzute în Irlanda (26,8%). Și în ceea ce privește acest parametru, România prezintă o evoluție divergentă față de media Uniunii Europene: în timp ce față de anul 2006, România înregistrează o diminuare a acestor venituri cu 3,5 pp, media UE crește cu 1 pp.

Adoptarea monedei euro presupune, așadar, realizarea în ritm accelerat a reformelor structurale și menținerea stabilității macroeconomice, concomitent cu adaptarea conținutului și mecanismelor politicii fiscal-bugetare la standardele modelului european.

Necesitatea îmbunătățirii substanțiale a setului de instrumente pentru aplicarea politicii fiscale este demonstrată și de dimensiunile foarte ridicate ale economiei neoficiale („ascunse”) înregistrate în România. Astfel, potrivit unui studiu recent (Schneider, 2017), economia „ascunsă” din țara noastră reprezintă 26,3% din PIB (45 mld. euro la nivelul anului 2016), cu mult mai ridicată față de media țărilor UE-28 care se situează la 17,1% din PIB. Această contraperformanță plasează România pe ante-penultimul loc în clasamentul european, înaintea Croației cu 26,5% și a Bulgariei cu 29,5%. Menționăm câteva exemple de țări din zona euro cu niveluri sub media europeană în ceea ce privește economia neoficială, respectiv: Austria (7,1% din PIB), Luxemburg (8,2%), Olanda (8,4%), Irlanda și Germania (10,4%), Finlanda (11,5%), Franța (12,8%), Slovacia (13%) etc.

Segmentul cel mai nociv din economia „ascunsă” este localizat în zona evaziunii fiscale, care cuprinde inclusiv munca neînregistrată („la negru”), al cărei total, în România, reprezintă, pe baza cifrelor din studiul menționat, 18% din PIB (31 mld. euro). A treia componentă a economiei neoficiale, potrivit sistemului european de conturi, o constituie autoconsumul (cca. 8% din PIB, respectiv 14 mld. euro), a cărui pondere ridicată este cauzată îndeosebi de numărul mare, comparativ cu statele dezvoltate, al populației rurale.

Dincolo de evaziunea fiscală totală, nivelul scăzut al veniturilor fiscale este cauzat și de gradul insuficient de colectare a impozitului pe venit, pe profit, a contribuțiilor de asigurări sociale (pensii și sănătate) și accizelor, care se situează între 75% și 81% din valorile declarate, precum și de indicele foarte redus de conformarela plata taxei pe valoare adăugată, respectiv de numai 57% din volumul cuvenit bugetului statului.

Calculele arată că reducerea evaziunii fiscale la nivelul mediu din țările UE-28 și aducerea gradului de colectare a veniturilor bugetare la performanțele din statele europene dezvoltate ar permite creșterea substanțială a veniturilor fiscale, respectiv cu cca. 6 puncte procentuale, ceea ce ar asigura un nivel total al acestor venituri în jur de 32% din PIB. Totuși, și în aceste condiții rămâne o diferență substanțială în privința veniturilor fiscale, respectiv de 9 puncte procentuale care trebuie recuperată, cât mai rapid, pentru ca România să atingă media țărilor din zona euro de 41,3%.

 

 

2. Disparitățile sociale – nivel foarte ridicat în România

Volumul relativ redus al valorii adăugate brute (VAB) realizate în România, ca efect al unei economii reale cu complexitate scăzută, la care se adaugă

• precarizarea, prin legislația adoptată, a muncii în raport cu capitalul (Guga, 2016), ceea ce a slăbit forța de negociere a salariaților în cadrul distribuției primare a valorii nou create;
• gama restrânsă a instrumentelor fiscale disponibile pentru aplicarea fazei de redistribuire a VAB și asigurarea unei repartiții mai echilibrate a acesteia;
• fenomenele ilegale menționate anterior (evaziunea fiscală, inclusiv „munca la negru”),

generează o accentuată polarizare a veniturilor cetățenilor în România.

Astfel, la nivelul anului 2016, potrivit datelor Eurostat, o cincime din gospodăriile cele mai bogate obţineau de 7,3 ori mai multe venituri decât cele mai sărace 20% gospodării ale populaţiei. Media UE pentru acest indicator era de 5,1, în timp ce în alte state foste socialiste indicatorul în cauză înregistra valori chiar mai reduse, respectiv 3,5 în Cehia, 3,6 în Slovacia și Slovenia și 4,8 în Polonia. În timp ce în UE, după criză, acest parametru a prezentat o variație scăzută (+0,2 puncte între 2010 și 2016), în România indicatorul s-a înrăutățit cu 1,2 puncte (de la 6,1 la 7,3).

Un recent studiu elaborat tot de Eurostat pune în evidență faptul că, deși înregistrează în ultimii ani printre cele mai mari ritmuri de creștere economică din UE, România prezintă cel mai mare procent de cetățeni cu privațiuni materiale și sociale, respectiv 50% din populație, fiind urmată numai de Bulgaria (48%), dar care obține un PIB pe locuitor mai redus decât al României (ultimul loc din UE). Aceasta, în timp ce media Uniunii este de 15,5%. În Grecia (36%), Ungaria (32%) și Lituania (29%) sunt afectați de privațiuni materiale și sociale cca o treime din cetățeni. Procentele cele mai scăzute privind acest indicator al sărăciei se înregistrează în nordul Europei (Suedia cu 3%, Finlanda cu 5%, Danemarca cu 6%) și Luxemburg (6%).

Aceste evoluții demonstrează că mecanismele de distribuire și redistribuire din România funcționează ineficient, îndeosebi din cauza tolerării indisciplinei cronice de plăți a firmelor și neaplicării cu fermitate a reformelor structurale, de natură să elimine rentele economice, profiturile de monopol, transferul de profit prin prețuri, evaziunea fiscală etc..

Pentru a identifica factorii polarizării sociale accentuate a veniturilor în România, am întreprins, pe baza informațiilor din evidențele Ministerului Finanțelor Publice, un studiu detaliat al distribuției veniturilor în perioada 2001-2004, respectiv în cursul aplicării impozitului progresiv pe venitul global, constatând, în principal, următoarele fenomene:

• Ponderea persoanelor care au depus declarații de venit global a fost cuprinsă între 39% în anul 2002 și 42% în anul 2004 din totalul celor care au realizat câștiguri, rezultând că restul persoanelor au obținut venit numai dintr-o singură sursă, pentru acestea globalizarea neavând obiect;
• Din gruparea veniturilor în raport cu mărimea acestora, au rezultat, în sinteză, următoarele concluzii:
  • Raportul dintre câștigurile realizate de categoria „20% cele mai ridicate venituri” și categoria „20% cele mai scăzute venituri” a fost, în anul 2004, de 10 (nivel care s-a păstrat, cu mici variații, pe întreg intervalul de analiză); rezultă că veniturile primilor 20% erau de 10 ori mai mari decât veniturile ultimilor 20%;
  • Aprofundând analiza, s-a constatat că veniturile primilor 10% dintre persoanele declarante au fost, în anul 2004, de 23 de ori mai mari (cu variații relativ reduse în perioada examinată) decât cele ale ultimilor 10%, respectiv grupa persoanelor cu veniturile cele mai reduse;
  • Cea mai acută situație o prezintă raportul dintre veniturile primilor 1% și ultimilor 1%, care, în anul 2004, s-a situat la nivelul de 4525. Subliniem că acest raport a crescut accentuat, de la un an la altul, în anul 2001 situându-se la nivelul de 1345.

Reliefăm faptul că aceste asimetrii semnificative în distribuția câștigurilor cetățenilor se înregistrau chiar în condițiile aplicării, începând cu anul 2000, a unei grile de impozitare a veniturilor globale cu cinci trepte, cuprinse între 18% și 40% până în luna august 2004 și cu trei tranșe cuprinse între 14% și 38% până la sfârșitul anului 2004.

După anul 2004, când se înregistra, deja, polarizarea extrem de accentuată a veniturilor, în România au fost aplicate politici care au adâncit aceste disparități sociale acute. Astfel, în anul 2005 s-au aprobat, prin lege, două decizii cu puternic impact economico-social, constând în:

1. reîmpărţirea fluxului anual de venituri din economie în favoarea celor cu câştiguri mai mari, prin adoptarea cotei unice;
   • Introducerea cotei unice, începând cu 1 ianuarie 2005, a accentuat substanțial disparitățile existente între venituri în anul 2004, așa cum s-a arătat, întrucât cetățenii cu venituri mici și medii au câștigat, ca efect al aplicării acestui regim fiscal, sume modice (între 5 și 25 de euro lunar), care au fost rapid anihilate, îndeosebi de creșterea tarifelor la utilități, ca urmare a obligației alinierii prețurilor respective la cele din UE; în același timp, cei cu venituri mari au câștigat sume importante (de ordinul sutelor și miilor de euro pe lună).
2. reîmpărţirea stocului de avere a ţării prin aplicarea principiului „Restitutio in Integrum”.
   • Punerea în practică, începând cu anul 2006, a legii privind „Restitutio in Integrum” a generat transferul din proprietatea statului în proprietatea privată a unor grupuri restrânse de cetățeni a unor sume foarte mari de bani și a unui număr extrem de ridicat de active, în marea lor majoritate generatoare de venituri. Despăgubirile în bani au reprezentat 5,5 mld. euro, din care 4 mld. euro prin Fondul Proprietatea și 1,5 mld. prin Agenția Națională pentru Restituirea Proprietății, Agenția pentru Valorificarea Activelor Statului şi Ministerul Finanțelor Publice.În natură s-au restituit:
     • 10.500 imobile (şcoli, spitale, muzee, biblioteci, locuinţe, inclusiv aparţinând cultelor religioase etc.) reprezentând echivalentul a 2 mld. euro;
     • 2,2 mil. ha terenuri, după cum urmează:
       • 1,9 mil. ha teren extravilan, din care 1,3 mil. ha teren agricol şi 0,6 mil. ha păduri
       • 0,3 mil. ha teren intravilan

       Alte 5 mld. euro reprezintă obligaţii ale statului, conform legislaţiei specifice, care se vor achita în bani sau în alte active publice pe viitor, din care:

       • 0,5 mld. euro obligaţii evaluate şi aprobate, dar neplătite
       • 4,5 mld. euro estimări privind obligaţii viitoare, pe baza cererilor formulate de cetăţeni, dar neaprobate, încă, de instituţiile competente

Conform unor evaluări, costul aplicării legislației „Restitutio in Integrum” a totalizat aproape 20 de mld. de euro, care au revenit unui număr restrâns de cetățeni, atât români (în majoritate), cât și străini.

Aceste două decizii au accentuat polarizarea veniturilor, aflată deja la cote foarte ridicate la finele lui 2004, și au fost urmate de a treia măsură, respectiv ajustarea economică după manifestarea crizei, realizată în anii 2009-2011.

Această corecție economică, necesară din punct de vedere cantitativ, a fost, însă, concepută și aplicată în mod total nesustenabil din punct de vedere social. Astfel, costul ajustării respective a fost suportat, conform informațiilor din conturile naționale, în majoritate covârșitoare, de salariații din sectorul privat și public, prin concedieri masive (în anul 2011 numărul de salariați a fost mai redus cu 700000 persoane, respectiv cu 14% față de anul 2008) și tăieri substanțiale de salarii. În aceste condiții, remunerarea muncii a pierdut, în perioada 2009-2011, suma de 12 mld. de euro, în timp ce capitalul a pierdut numai 0,7 mld. euro ^[3], respectiv de 17 ori mai puțin decât factorul muncă.

Rezultă, în mod logic, că marile discrepanțe în privința veniturilor cetățenilor, existente la sfârșitul anului 2004, au fost, în mod foarte accentuat, adâncite de cele trei decizii economice menționate mai sus, care au provocat puternice distorsiuni și tensiuni în plan social.

Polarizarea foarte accentuată din sfera veniturilor cetățenilor se reflectă, în mod direct, în starea extrem de precară și disparitățile majore înregistrate în domeniul economisirii populației. Potrivit datelor Fondului de Garantare a Depozitelor Bancare, la finele anului 2016 se manifestă profunde decalaje în structura depozitelor (care însumează 143 mld. euro) persoanelor fizice la bănci (10,3 mil. deponenți), astfel:

• grupa cuprinzând deponenții cu cele mai reduse disponibilități bănești în contul bancar (până la 100 lei), totalizând 38,4% din totalul deponenţilor (3,93 mil. persoane), deține numai 0,06% din valoarea economisirii, având un depozit mediu de 21 lei;
• următoarea categorie de deponenți, având sume cuprinse între 101 lei și 5.000 lei, reprezintă de 38,1% din totalul deponenţilor (3,91 mil. persoane) și deține doar 3,45% din valoarea economisirii, dispunând de un depozit mediu de 1.263 lei.

Deci, 76,5% din deponenţi (7,84 mil. persoane), cu economii de până la 5.000 lei, deţin numai 3,5% din valoarea economisirii din România, înregistrând un depozit mediu de 640 lei.

• În același timp, 1% dintre deponenţi (100 mii persoane), cu cele mai mari sume (peste 227 mii lei), dispun de aproape 40% din totalul economisirilor populației, înregistrând un depozit mediu de 570 mii lei.
• Cei mai bogați unu la mie (cca. 10 mii persoane), respectiv cei cu economii peste 1 mil. lei, posedă 14,4% din economisiri (în medie 2,44 mil. lei/deponent), adică de cca. 244 ori mai mult decât prima grupă de mici deponenţi în număr de 3,93 mil. persoane fizice.

Prin reducerea numărului total de deponenți (10,3 mil. persoane) cu cei 3,9 mil. cetățeni din categoria depozitelor situate sub de 100 de lei, ale căror conturi nu reflectă, practic, fenomenul de economisire, ci reprezintă, mai degrabă, instrumente curente de încasări și plăți, rezultă un număr de 6,4 mil. deponenți. Și în structura acestora, disparitățile în privința economisirii sunt foarte accentuate, după cum urmează:

• 62% din deponenţi, respectiv cei cu cele mai mici economii (3,9 mil. persoane), dețin numai 3,45% din valoarea depunerilor la bănci (depozit mediu de 1.263 lei);
• 8% din deponenţi (0,5 mil. persoane), reprezentând categoria celor cu economisire medie, au depozite cuprinse între 50 mii lei și 227 mii lei și dețin 34% din valoarea economisirii (depozit mediu de 100 mii lei);
• 1,63% dintre deponenţi (100 mii persoane), cu sume foarte mari, deţin 40% din totalul economisirilor populaţiei (depozit mediu de 570 mii lei);
• 0,13% din deponenţi (cca. 10 mii persoane), cu cele mai mari sume, dispun de 14,4% din economii (în medie 2,44 mil. lei/deponent), adică de cca. 4 ori mai mult decât prima grupă de mici deponenţi în număr de 3,9 mil. persoane fizice.

Pe baza constatărilor expuse anterior, considerăm că, având în vedere disparitățile extrem de accentuate în domeniul veniturilor și, respectiv, economisirii populației, se impune adoptarea de măsuri adecvate din partea statului, de natură să îmbunătățească echilibrul social și să consolideze coeziunea la nivelul societății românești, cu efecte pozitive asupra creșterii economice. O mai bună repartiție a valorii nou create asigură o mai eficientă distribuție a cererii interne, ceea ce generează o creștere economică sustenabilă.

Potrivit lucrării Causes and Consequences of Income Inequality: A Global Perspective (Dabla-Norris, Kochhar, Ricka, Suphaphiphat, şi Tsounta; iunie 2015), pentru o creştere economică puternică şi sustenabilă este nevoie de a mişca „micile ambarcaţiuni” (clasa săracă și cea mijlocie), deoarece, conform estimărilor realizate de autorii studiului, majorarea ponderii veniturilor clasei sărace şi medii cu 1 pp generează o creştere a PIB cu 0,38 pp, în timp ce creşterea ponderii veniturilor clasei bogate cu 1 pp duce la scăderea PIB cu 0,08 pp.

La rândul ei, Christine Lagarde, Directorul General al Fondului Monetar Internațional, afirmă că:

• În prea multe țări, creșterea economică nu a reușit să ridice micile ambarcațiuni (clasa mijlocie și cei săraci), în timp ce yachturile luxoase (clasa celor bogați), având vânt în pânze, au navigat cu ușurință peste valurile economiei (beneficiind în mod consistent de creșterea economică);
• În prea multe cazuri, gospodăriile sărace și cele din clasa mijlocie au conștientizat că, muncind din greu, cu determinare, nu este suficient pentru a te menține pe linia de plutire; foarte mulți dintre ei sunt convinși că sistemul este, într-o anumită măsură, incorect, deoarece nu există egalitate de șanse;
• Nu este de mirare că politicienii, liderii din mediul de afaceri, elitele din mediul academic și chiar bancherii centrali vorbesc despre excesiva inegalitate a averii și veniturilor.

Băncile centrale au început, în ultimii ani, să se preocupe și ele de cauzele, evoluția și impactul inegalității asupra dinamicii economiei, în general, asupra politicii monetare, în particular. Mario Draghi, președintele BCE, a afirmat că inegalitatea este un factor puternic destabilizator. James Bullard, Guvernatorul Rezervei Federale din St. Louis, a analizat modul în care inegalitatea veniturilor influențează eficiența transmisiei politicii monetare. Totodată, Mario Draghi, Yves Mersch, Vitor Constancio au abordat tema inegalității și modul în care aceasta este influențată de politicile macroeconomice.

Capitalismul își pierde simțul moderației când încrederea în piețe se transformă într-o adevărată religie, a apreciat Mark Carney, Guvernatorul Băncii Angliei, observând și că egalitatea de șanse a scăzut, iar inegalitatea veniturilor a crescut înainte de criză. Fundamentalismul de piață a contribuit direct la criza financiară globală și a erodat capitalul social, iar împărțirea inechitabilă a riscurilor și a poverii ajustării, spune Carney, au crescut inegalitatea.

 

 

3. Modernizarea sistemului fiscal, conform modelului european – noi instrumente stimulative, fără creșterea birocrației

Pentru realizarea acestui obiectiv, apreciem că premisa fundamentală o constituie cunoașterea cu exactitate, de către autoritatea fiscală, a veniturilor cetățenilor, în scopul aplicării de măsuri stimulative, respectiv deduceri fiscale, care să încurajeze comportamentele individuale pozitive privind munca, economisirea, investirea, creșterea productivității, întărirea solidarității sociale prin finanțarea acțiunilor caritabile etc.. Este de subliniat faptul că:

• informația nu este un scop în sine, ci trebuie, în mod obiectiv, să hrănească instituțiile fiscale și democratice;
• fără o transparență reală contabilă și financiară, fără schimb de informații între instituțiile statului nu poate exista democrație economică;
• este dificil să se organizeze viața comună într-o lume unde fiecare pretinde să-și stabilească singur rata de impozitare (Piketty, 2013).

În prezent, unii analiști apreciază că în România există un deficit de analiză a unor importante fenomene și procese economice. Împărtășim acest punct de vedere, cu completarea că deficitul de analiză este cauzat de un semnificativ deficit de informație. Nevoia unor informații corecte, necesare fundamentării deciziilor economice, în general, a celor fiscale, în special, este generată de multiplele și profundele transformări economico-sociale prin care a trecut România în ultimii 28 de ani, reflectate cu pregnanță în distribuția veniturilor și avuției populației.

În prezent, situația economică a României este, în general bună (creștere economică ridicată, rată redusă a șomajului), dar, în interiorul economiei există tensiuni, reflectate în accentuarea dezechilibrelor (atingerea limitei maxime de 3% din PIB a deficitului bugetar, majorarea deficitului comercial și de cont curent, creșterea ratei inflației și deprecierea cursului de schimb).

În aceste condiții, parametrii fiscal-monetari ne indică faptul că, pe de o parte, s-a epuizat spațiul generator de impuls fiscal stimulativ (reduceri de taxe și sporirea cheltuielilor bugetare) pentru creșterea economiei și bunăstării, iar pe de altă parte, perspectivele de menținere a unei politici monetare acomodative sunt reduse. În planul politicii veniturilor, singurul instrument valid aflat la dispoziția decidenților a rămas salariul minim, care mai poate fi majorat, în mod rațional, fără afectarea competitivității economiei. De asemenea, estimările privind evoluția creditării indică un avans lent al acesteia, pe fondul gradului de îndatorare, deja ridicat, al populației și al unui nivel redus de eligibilitate a firmelor pentru accesul la credite bancare. Rezultă că fondurile europene constituie, în acest context, o sursă esențială pentru asigurarea unei creșteri economice sustenabile, ceea ce necesită accelerarea absorbției acestora, îndeosebi a celor destinate finanțării investițiilor în domeniul public și privat.

În condițiile de mai sus, putem afirma că, asemenea altor domenii, și în zona fiscal-bugetară, există o trinitate imposibil de realizat:

• creșterea puterii de cumpărare a cetățenilor și dezvoltarea infrastructurii fizice;
• menținerea deficitului bugetar total în limita a 3% din PIB, în paralel cu reducerea deficitului structural;
• neutilizarea politicii fiscale ca pârghie de redistribuire între factorii de producție (capital și muncă) și, în interiorul acestora, pe baza unor criterii stimulative economic și corecte din punct de vedere social.

În puține cazuri, ciclul economic coincide cu ciclul electoral. Astfel, deciziile politice, aflate sub presiunea competiției electorale, depășesc, uneori, limitele sustenabilității menite să asigure stabilitatea economico-financiară durabilă. Apare, astfel, din timp în timp, necesitatea unor ajustări economice cu caracter corectiv, care, dacă nu sunt efectuate cu respectarea principiului sustenabilității sociale, provoacă adâncirea discrepanțelor și tensiunilor din societate.

Inflația este determinată de factori ciclici și structurali. În România, între factorii ciclici, în afara prețurilor internaționale la materii prime, combustibili etc., se conturează politica fiscal-bugetară. Aceasta are un impact negativ în cazul în care este prociclicică, respectiv când fie eliberează un impuls fiscal nesustenabil în condițiile unui exces de cerere internă, fie operează reducerea cererii guvernamentale în momentele de declin economic. În aceste cazuri, comportamentul inadecvat al politicii fiscal-bugetare, în cadrul mixului de politici macroeconomice, provoacă dominanța fiscală asupra politicii monetare. Tocmai de aceea, Mervyn King, fostul Guvernator al Băncii Angliei afirma: „Băncile centrale sunt acuzate că sunt obsedate de inflație. Acesta este un neadevăr. Dacă sunt obsedate de ceva, este vorba de politica fiscală.”

În țările europene dezvoltate din zona euro, acolo unde ne dorim ca România să acceadă, cât mai curând, în condiții sustenabile, un rol important în aplatizarea fluctuațiilor excesive ale cererii agregate, ca efect al deciziilor inoportune din domeniul fiscal-bugetar, revine stabilizatorilor fiscali automați ^[4]. Acest concept își are originea în faptul că unele elemente ale politicii fiscal-bugetare contribuie la stabilizarea ciclului de afaceri în mod automat, fără a fi necesară acțiunea factorilor guvernamentali, ci doar asigurarea aplicării codului fiscal existent şi a regulilor legale referitoare la cheltuielile publice. Prin caracterul lor nediscreţionar, stabilizatorii fiscali automați creează premise solide pentru ca evoluţia deficitului bugetar să fie contraciclică. Impactul acestui instrument se manifestă strict pe parcursul fluctuației cererii agregate în cadrul ciclului economic, iar prin acțiunea simetrică atât în perioada de avânt, cât și în cea de declin, contribuie la menținerea unui nivel adecvat al deficitului structural (elementele ciclice se compensează în timp). Capacitatea sectorului guvernamental de a contribui, prin stabilizarea fiscală automată, la atenuarea fluctuațiilor ciclului economic este strâns legată de caracteristicile sistemului de impozitare și de ponderea sectorului guvernamental în PIB. De aceea, mecanismul stabilizatorilor fiscali automați funcționează cu atât mai bine cu cât sistemul de impozitare este mai progresiv (Dumitru, 2012), în condițiile în care componenta ciclică a veniturilor bugetare este, în general, mult mai ridicată decât componenta ciclică a cheltuielilor publice.

Rezultă că, în România, țară cu o democrație tânără, aplicarea sistemului stabilizatorilor automați este cu atât mai necesară. Rolul acestora în cadrul finanțelor publice este stabilit, prin legislația actuală, pe două paliere:

• cel al datoriei publice, pentru care, în condițiile depășirii nivelului de alertă de 45% din PIB, în cazul României, se declanșează o serie de instrumente de stabilizare automată (înghețarea unor cheltuieli bugetare). Însă, România înregistrează un nivel al datoriei publice de 37% din PIB și nu este, dar nici nu va trebui să fie pe viitor, în situația activării acestui mecanism. De aceea, se impune să se acționeze preventiv pe cel de al doilea palier, respectiv
• cel al deficitului structural (deficitul bugetului general consolidat, conform standardelor europene, ajustat cu veniturile și cheltuielile aferente deviației produsului intern brut efectiv față de nivelul de echilibru), care pentru România este stabilit la 1% din PIB.

Atingerea și respectarea deficitului structural pe termen mediu, considerăm că nu se poate, însă, realiza în condițiile constrângerilor fiscal-bugetare menționate anterior, având un regim fiscal dominat de cota unică și neglobalizarea veniturilor individuale.

De aceea, menținerea unor finanțe publice sănătoase și recuperarea rapidă a decalajului important în privința veniturilor bugetare, îndeosebi de natură fiscală, care ne separă de țările din zona euro, apreciem că se poate realiza numai prin îmbunătățirea regimului fiscal actual, în sensul trecerii de la cota unică la impozitul progresiv pe venitul global. De altfel, din cele 19 țări din zona euro, numai Estonia și Lituania aplică, în prezent, regimul cotei unice, cu mențiunea că Slovacia l-a practicat, dar a trecut la impozitarea progresivă a veniturilor globale în anul 2013, iar Letonia va proceda în mod similar, începând cu anul 2018. De subliniat că, în afara României, toate celelalte state membre UE care folosesc cota unică globalizează veniturile individuale în scopul adoptării unor decizii fiscale corect fundamentate (Bulgaria, Estonia, Lituania, Ungaria și Letonia până la sfârșitul acestui an).

Rezultă așadar, că numai instrumentul impozitului progresiv pe venitul global poate acționa ca un stabilizator fiscal automat eficient, așa cum se procedează în statele avansate europene. Acest mecanism de impozitare a veniturilor a fost introdus încă de la începutul secolului al XX-lea în țările dezvoltate economic, astfel: Marea Britanie – în anul 1909, SUA – 1913, Franța – 1914. În Europa de Nord, cea Continentală și în Japonia introducerea impozitului progresiv pe venitul global a avut loc chiar înaintea statelor menționate: Danemarca – în anul 1870, Japonia – 1887, Prusia – 1890, Suedia – 1903.

În România, după anul 1989, impozitul progresiv pe venitul global a fost aplicat timp de numai 5 ani, în perioada 2000-2004 (până în anul 2000 s-a practicat impozitul progresiv numai pe salarii), deoarece din 2005 s-a trecut la cota unică, renunțându-se, pe lângă principiul progresivității, și la cel al globalizării veniturilor (ceea ce a redus substanțial gama deducerilor fiscale și a eficienței aplicării acestora, din cauza necunoașterii veniturilor totale ale fiecărei persoane fizice).

În prezent, chiar unii dintre susținătorii inițiali ai cotei unice subliniază limitele acesteia și epuizarea avantajelor utilizării sale (de exemplu, doamna prof. dr. Alina Mungiu-Pippidi apreciază că nu mai trebuie păstrat acest regim fiscal pentru că nu mai suntem în anul 2005, între timp apărând alte probleme care trebuie rezolvate în România – intervenția la B1 TV pe 23 octombrie a.c.).

Considerăm că un prim pas în direcția corectă a practicării stabilizatorilor fiscali automați îl constituie trecerea cât mai rapidă la globalizarea veniturilor individuale pentru toți cetățenii. Apreciem că nu trebuie să existe temeri privind creșterea birocrației, deoarece, așa cum s-a arătat în cuprinsul prezentei lucrări, în perioada de aplicare a impozitului progresiv pe venitul global de la începutul anilor 2000, numărul persoanelor care au avut obligația depunerii declarațiilor fiscale s-a situat între 39% și 42% din totalul celor care au obținut venituri, rezultând că restul persoanelor fizice au realizat venituri dintr-o singură sursă, neexistând obiectul globalizării. Totodată, tehnologia informatică a evoluat semnificativ față de acea perioadă. În prezent, cea mai mare parte a informațiilor privind veniturile cetățenilor sunt la dispoziția Agenției Naționale de Administrare Fiscală (ANAF), fiind transmise electronic de către plătitorii de venituri (salarii, dobânzi, câștiguri de capital, câștiguri la jocuri de noroc etc.). Pentru alte câteva forme de venituri se depun declarații de către beneficiari și în prezent (chirii, drepturi de autor etc.), aceștia având la dispoziție, pentru transmiterea informațiilor, mijloace electronice. Deși dispune de toate aceste informații, în prezent, ANAF nu globalizează veniturile la nivelul fiecărei persoane fizice, deoarece, prin legislație, nu este stabilită utilitatea acestui demers, nici din perspectiva aplicării deducerilor fiscale existente (foarte limitate ca număr), nici din considerente de îmbunătățire a echilibrului social.

Rolul globalizării veniturilor, dincolo de cunoașterea distribuției câștigurilor bănești în societate, este reprezentat de aplicarea unui sistem stimulativ și corect de deduceri fiscale pentru comportamente individuale pozitive din punct de vedere economic și social (economisire prin sisteme private de pensii și îngrijirea sănătății, achiziția sau construirea primei locuințe, asigurarea locuințelor, sponsorizarea entităților non-profit în domeniile sănătate, educație, cultură, sport, religie etc.), totul în condițiile anumitor plafoane de venit.

Eficiența sistemului de deduceri este demonstrată de rezultatele aplicării acestuia în perioada 2000-2004, care se prezintă astfel: în medie, numărul anual al persoanelor, care după globalizare, au primit restituiri de la buget, față de sumele achitate inițial ca impozite, a fost de 75% din totalul contribuabililor care au depus declarații fiscale, iar valoarea restituirilor a reprezentat 64% din totalul diferențelor calculate (de plătit către și de restituit de la buget). Rezultă că numai 25% din totalul persoanelor declarante au plătit sume suplimentare către buget, față de cele achitate pe parcursul anului anterior, iar valoarea totală a acestora a reprezentat doar 36% din cuantumul diferențelor calculate.

Chiar dacă sumele restituite de la buget au fost mai mari decât cele încasate suplimentar de stat nu a existat un impact negativ asupra veniturilor bugetare și nici asupra deficitului. Aceasta, întrucât beneficiarii restituirilor (în anul 2004 spre exemplu) alocaseră eficient, potrivit interesului individual, importante sume din propria economisire, încă din cursul anului anterior (anul 2003 în acest exemplu), pentru acțiuni care generaseră, deja, efecte favorabile în plan economic și social, (susținerea aplicării sistemului de globalizare a veniturilor cu aplicarea unei game mai extinse a deducerilor fiscale stimulative, în condițiile cotei unice, am prezentat-o public în luna iulie 2015).

În prezent, lipsa globalizării veniturilor individuale generează distorsiuni destul de frecvente în aplicarea deducerilor fiscale aferente veniturilor din salarii, întrucât multe persoane beneficiază de acestea deși, pe lângă câștigurile salariale, încasează și alte venituri, ceea ce reliefează un dezavantaj evident al cotei unice, respectiv acela că, fiind o metodă simplă de impozitare, nu poate surprinde realitățile diversificate din economie și societate.

Pe baza cunoașterii veniturilor totale individuale, ca efect al globalizării, vor fi necesare dezbateri constructive între factorii reprezentativi din societate (partide, sindicate, patronate, organizații civice, mediul academic etc.), pentru a se stabili oportunitatea trecerii la impozitarea progresivă a veniturilor globale. În condițiile adoptării acestui sistem fiscal, se impune stabilirea tranșelor de impozitare și a grilei de taxare considerate a fi adecvate pentru situația economico-socială din prezent a țării și raportat la obiectivele de dezvoltare asumate pentru viitor de România.

Concomitent cu măsura globalizării veniturilor individuale apreciem că este necesară și aprobarea declarației de patrimoniu, îndeosebi imobiliar. Aceasta va permite corecta impozitare a proprietăților, precum și corelarea fluxului anual de venituri cu evoluția anuală a patrimoniului. Considerăm că declarația de patrimoniu trebuie elaborată o singură dată, în același an cu începerea globalizării veniturilor, modificările ulterioare ale patrimoniului urmând a fi comunicate administrației fiscale de către autoritățile stabilite prin lege.

Punerea la dispoziția autorității fiscale a instrumentelor privind globalizarea veniturilor (cu aplicarea de deduceri fiscale), respectiv a declarației de patrimoniu, va permite îmbunătățirea substanțială a obiectivității acțiunilor de combatere a evaziunii fiscale și corupției, deoarece aceste demersuri se vor baza pe documente clare, asumate de fiecare contribuabil, permițând, totodată, verificarea automată a existenței unei corecte corelații între fluxul anual de venituri și evoluția anuală a patrimoniului. Totodată, apreciem că prin globalizarea veniturilor, va crește substanțial baza de calcul a impozitelor și taxelor pe venit, respectiv pe elementele patrimoniale, concomitent cu îmbunătățirea semnificativă a funcționării sistemului deducerilor fiscale în raport cu situația materială a fiecărei persoane fizice. Ambele instrumente menționate vor trebui legiferate pe baza studierii atente a celor mai bune practici din țările dezvoltate europene, urmând ca România să își asume un mecanism fiscal coerent, în funcție de caracteristicile dominante ale modelului occidental de societate pentru care se optează, în mod democratic, de către decidenți.

Atât globalizarea veniturilor persoanelor fizice, cât și declarațiile de patrimoniu ale acestora, reprezintă elemente fundamentale ale determinării avuției naționale a României, în condițiile în care autoritatea națională de statistică are ca termen de finalizare a raportării acestui indicator macroeconomic către Eurostat anul 2020 (după ce a beneficiat de o amânare a termenului inițial stabilit pentru 2017). În condițiile nelegiferării globalizării veniturilor și declarației de patrimoniu, lucrarea finală privind avuția națională a României, pe ansamblu și pe sectoare instituționale, va cuprinde un grad ridicat de relativitate, urmând a se elabora în proporție mare (de peste 60%) pe informații indirecte (provenite din anchete statistice și estimări) și numai într-un procent redus (sub 40%) pe informații concrete, furnizate de diferite instituții ale statului pe bază de registre și documente. De subliniat că în țările dezvoltate din Europa Nordică și Continentală, calculul avuției naționale se fundamentează în proporție de peste 95% pe rapoarte și documente elaborate de instituțiile de profil ale statului și numai sub 5% pe bază de estimări și calcule statistice.

Importanța globalizării veniturilor și declarației de patrimoniu este cu atât mai mare cu cât gradul de finalizare a Cadastrului Național se situează la un nivel foarte scăzut. De exemplu, în luna decembrie 2016, din totalul de 3181 de unități administrativ-teritoriale din România, au fost finalizate integral lucrările de cadastru pentru numai 33 de localități (circa 1% din total) din cadrul a 17 județe. La aceeași dată, sunt în derulare lucrări la alte 190 unități administrativ-teritoriale (6% din total) din cadrul a 39 de județe. În aceste condiții, specialiștii sunt rezervați în ceea ce privește respectarea termenului de finalizare a lucrărilor privind Cadastrul Național, stabilit pentru anul 2023 (amânat anterior de câteva ori).

În concluzie, apreciem că progresele înregistrate pe linia creșterii transparenței cheltuielilor publice se impun a fi însoțite de îmbunătățirea substanțială a transparenței veniturilor și patrimoniului la nivel individual. Echilibrarea celor două laturi ale transparenței în cadrul bugetului statului asigură, în societate, o îmbunătățire a simetriei între libertățile și răspunderile individuale, raport care, în prezent, este în defavoarea răspunderii.

Dincolo de avantajele de ordin economic și social ale utilizării instrumentelor privind globalizarea veniturilor și declarația de patrimoniu, considerăm că acestea vor avea o influență pozitivă majoră asupra detensionării climatului social, prin creșterea încrederii între cetățeni – liant consistent al coeziunii și liniștii sociale.

 

 

Bibliografie

• James Bullard, Income Inequality and Monetary Policy: A Framework with Answers to Three Questions, https://www.stlouisfed.org/from-the-president/speeches-and-presentations/2014/income-inequality-and-monetary-policy
• Mark Carney, Inclusive capitalism, at the Conference on Incusive Capitalism, 27 Mai 2014, Londra, https://www.bis.org/review/r140528b.pdf
• Vitor Constancio, Inequality and macroeconomic policies, intervention at the Annual Congress of the European Economic Association, Lisabona, 22 August 2017, https://www.ecb.europa.eu/press/key/date/2017/html/ecb.sp170822.en.html
• Dabla-Norris Era, Kalpana Kochhar, Nujin Suphaphiphat, Frantisek Ricka, Evridiki Tsounta, Causes and Consequences of Income Inequality: A Global Perspective, IMF Staff Discussion Note, June 2015
• Mario Draghi, Stability, Equity and Monetary Policy , 2nd DIW Europe Lecture, German Institute for Economic Research (DIW), Berlin, 25 Octombrie 2016, https://www.ecb.europa.eu/press/key/date/2016/html/sp161025.en.html
• Dumitru Ionuț, Compactul fiscal european. Implicații asupra României, 2012
• Eurostat, Material and social deprivation, 12 decembrie 2017
• Fondul de Garantare a Depozitelor Bancare, Buletin Info, 2016
• Georgescu Florin, Raportul dintre factorii capital și muncă – expresie a relației eficiență-echitate, Institutul Național de Cercetări Economice „Costin C. Kirițescu” (aprilie 2017)
• Georgescu Florin, Growth, ageing and income distribution in Romania, prezentare susținută la reuniunea IMF – World Bank Constituency, Sofia, 29-31 mai 2015
• Georgescu Florin, Disciplina financiară și stabilitatea financiară, prezentare susținută la evenimentul „Mugur Isărescu și invitații săi”, 24 iulie 2015
• Georgescu F., Voinea L. și Gherghina Gh., Finanțele și moneda, în cadrul volumului III al colecției Strategia de dezvoltare a României în următorii 20 de ani, Editura Academiei Române, 2017
• Guga Ştefan, Munca Atipică în România de la izbucnirea crizei. O perspectiva de ansamblu, The Swiss Romanian Cooperation Programme, NEXT PUBLISHING, Bucharest, 2016
• Isărescu Mugur, Măsurarea caracterului anticiclic al politicii fiscale,
  Disertaţie susţinută cu ocazia decernării titlului de Doctor Honoris Causa al Universităţii din Oradea, 11 noiembrie 2010
• King Mervyn (1995): Commentary: Monetary Policy Implications of Greater Fiscal Discipline, Federal Reserve Bank of Kansas City (1995): 171-183.
• Lagarde Christine, Lifting the Small Boats, address at Grandes Conferences Catholiques, Brussels, June 17, 2015
• Yves Mersch, Monetary policy and economic inequality, speech at Corporate Credit Conference, Zurich, 17 Octombrie 2014,https://www.ecb.europa.eu/press/key/date/2014/html/sp141017_1.en.html
• Piketty Thomas, Capitalul în secolul XXI, Editura Litera, 2013
• Reuters, Europe’s inequality highly destabilising, ECB’s Draghi says, 26 Iunie 2017, https://www.reuters.com/article/ecb-policy-draghi/europes-inequality-highly-destabilising-ecbs-draghi-says-idUSL3N1JN44D
• Schneider Friedrich, Implausible Large Differences of the Size of the Underground Economies in Highly Developed European Countries? A Comparison of Different Estimation Methods, 2017

 

 

[1] Diferența dintre deficitul structural al anului curent față de anul de bază. La rândul său, deficitul structural reprezintă deficitul bugetului general consolidat, conform standardelor europene, ajustat cu veniturile și cheltuielile aferente deviației produsului intern brut efectiv față de nivelul de echilibru.

[2] PIB potențial este determinat de cantitatea și calitatea factorilor de producție disponibili, respectiv capital, muncă și productivitate

[3] potrivit informațiilor disponibile în baza de date Ameco

[4] Această noțiune vizează atât partea de venituri, cât și cea de cheltuieli bugetare.