În acest articol arăt că atacul declanșat de anumiți politicieni asupra Băncii Naționale a României, direct sau prin prieteni din presă, a apărut ca o necesitate rezultată din echilibrul politic prost născut în 2015, în care niciun partid nu a dorit să-și asume guvernarea. Din acest echilibru a rezultat votarea unui guvern de tehnocrați. Necesitatea ca Banca Națională a României să devină o țintă a politicienilor a apărut imediat ce a devenit clar că în România va funcționa un guvern tehnocrat.
Scopul acestui articol este să explice specificul românesc al mecanismelor care duc la această necesitate, căci astfel se va înțelege mai ușor că temele de atac asupra BNR sunt în marea lor majoritate false (cum este, de exemplu, tema supradimensionării împrumutului de la FMI cu scopul obținerii de profit pentru redistribuirea unei părți salariaților, ori clauzele abuzive – un nonsens – din contractul de împrumut cu FMI) și au caracter populist (de exemplu, legea dării în plată sau ideea convertirii creditelor în franci elvețieni la cursuri istorice). Pentru aceasta este util să reamintesc o ideea a lui Greider (1989), conform căreia o bancă centrală este un actor important între cei doi centri de putere ai capitalismului, care sunt, în același timp și cei mai importanți administratori ai capitalismului: piețele financiare și politicienii.
Rolul particular al băncii centrale în relație cu cei doi administratori principali rezultă din faptul că prin deciziile pe care le ia în atingerea obiectivelor sale, de exemplu prin creșterea sau scăderea ratei dobânzii, banca influențează atât piețele financiare, cât și politicienii. Foarte important însă, șansa ca banca centrală să intre într-un conflict cu politicienii este mai mare decât cea de a intra într-un conflict cu piețele financiare.
Probabilitatea mai mare a unui conflict cu politicienii derivă din capacitatea foarte diferită a celor doi administratori ai capitalismului de a înțelege banca centrală. Peste tot în lume, politicienii înțeleg politicile băncii centrale mult mai puțin decât piețele financiare. Sunt nenumărate exemple care sprijină această afirmație, dar aici, pentru a ne limita doar la trecutul foarte recent al României, amintesc preponderența criticilor venite din partea politicienilor referitoare la, repet, legea dării în plată, la conversia la cursuri istorice a creditelor în franci elvețieni etc.
Totuși, pentru a înțelege de ce un atac al politicienilor asupra BNR devenise necesar încă dinainte de noiembrie 2015, nu este suficient să știm că politicile băncii centrale afectează atât piețele financiare cât și politicienii sau că probabilitatea unui conflict cu aceștia din urmă este mai mare. Este necesar să mergem mai adânc și să înțelegem că, peste tot în lume, involuntar, prin deciziile pe care le ia pentru a-și atinge obiectivele stabilite de lege, banca centrală influențează și lupta dintre partidele politice, iar acest aspect este central în raționamentul nostru. Analiza mea face distincție între două situații care pot apărea cu ceva timp înainte de alegerile parlamentare: (i) cea în care guvernul este format din politicieni și există partide la putere și partide în opoziție și (ii) cea în care țara e condusă de un guvern de tehnocrați.
În secțiunea următoare arăt că în prima situație, deciziile băncii centrale afectează atât puterea cât și opoziția, dar critica asupra băncii centrale este într-un plan secund față de critica dintre partide și este mai probabil ca partidele de opoziție să fie criticii cei mai frecvenți și mai aspri ai băncii centrale. În această situație, temele care pot fi asociate cu banca centrală nu sunt în prim plan.
În secțiunea a doua arăt că, dimpotrivă, când în funcțiune este un guvern tehnocrat, mai ales în democrațiile tinere, ca în România, poate deveni necesar ca partidele care au fost în opoziție la momentul votării consiliului de administrație al băncii centrale să facă din critica băncii centrale un element central al campaniei electorale. Aceste partide vor aduce în prim plan teme prezente în societate și care pot fi legate, forțat sau nu, de banca centrală.
1. Critica băncii centrale când guvernul este politic
De regulă, când partidele politice au fost împărțite, în principal ca un rezultat al votului și al alianțelor politice post vot, între partide la guvernare și partide în opoziție, banca centrală s-a aflat într-o poziție relativ confortabilă. Ea nu a avut, de regulă, un inamic în partidul sau coaliția politică aflată la guvernare. Experiența românească arată că deciziile băncii centrale par să producă efecte mai greu de digerat pentru partidele din opoziție decât pentru cele aflate la putere. De exemplu, guvernatorul Isărescu a fost amenințat înaintea alegerilor din 1996 cu pierderea mandatului de către reprezentanții Convenției Democrate, coaliție politică aflată în opoziție în perioada 1992-1996. La fel s-a întâmplat și în anul 2000, când reprezentanți la vârful PSD, partid până atunci aflat în opoziție, au amenințat că nu vor reînnoi mandatul guvernatorului. Și în 2004 a existat același model, în care alianța DA, până atunci aflată în opoziție, a vorbit de debarcarea guvernatorului.
Sunt două condiții principale pentru care banca centrală nu a avut, de regulă, un inamic în partidul sau coaliția politică aflată la guvernare. În primul rând, partidele parlamentare au reușit să reproducă cu aproximație structura lor din parlament în structura consiliului de administrație al băncii centrale. În consecință, partidul la guvernare „a avut majoritate” (în sensul că a susținut cel mai mare număr de membri) în consiliul de administrație al băncii centrale. În plus, începând din 1990 și până de curând, România a avut acorduri cu FMI, UE și alți creditori oficiali, acorduri pe care, cel puțin în faza inițială, guvernele le-au respectat. În aceste condiții, nu au existat motive majore pentru coalițiile politice aflate la guvernare să critice banca centrală, cel puțin în faza cât acordul a fost activ.
În al doilea rând, odată ajunși în consiliul de administrație, cei susținuți de partide s-au aliniat, chiar dacă nu întotdeauna cu dragă inimă, politicilor orientate spre îndeplinirea obiectivului prevăzut de lege, și anume stabilitatea pe termen lung a prețurilor. Chiar dacă, în anumite perioade, politica BNR nu a convenit partidelor, acestea s-au abținut să-i critice pe cei pe care i-au trimis în CA al BNR din simplul motiv că o critică ar fi echivalat cu indicarea unui eșec al partidelor respective în identificarea reprezentanților loiali (din punctul lor de vedere), ceea ce nu era acceptabil.
Un element central în asigurarea acestui echilibru a fost guvernatorul. La ultimele câteva mandate, înainte de audierea în comisii, toate partidele au ținut să precizeze că îl sprijină pe guvernator, ceea ce nu au făcut pentru vreun viceguvernator, iar în plen, guvernatorul a fost validat cu majoritate de 100 la sută. Acest rezultat, obținut în ciuda amenințărilor de debarcare din perioada campaniilor electorale, nu este întâmplător. Prin acest procent, partidele au acceptat să transfere guvernatorului puncte tari, dar mai ales s-au asigurat că îi transferă vulnerabilități, care să facă posibilă critica lui într-o perioadă convenabilă. Voi reveni imediat asupra acestei perioade convenabile.
Punctele tari se circumscriu consolidării autorității guvernatorului în fața celorlalți membri ai consiliului de administrație, din care unii sunt nou veniți și, probabil, au avut un procentaj mai mic al votului primit în parlament. Însăși reconfirmarea cu vot unanim a unui guvernator cu experiență îndelungată și bine cunoscut și apreciat în cercurile financiare din străinătate, era un punct tare atât pentru credibilitatea externă a băncii, cât și pentru guvernator.
În acest raționament însă importante sunt vulnerabilitățile asociate cu votul de 100 la sută, căci ele fac posibilă critica și maximizează efectele acesteia. Iar în politică, pentru a câștiga, trebuie să identifici o temă controversată care să aibă tracțiune în societate și să o critici sau să te asociezi ei (Morris, 2003). În mod particular, partidele din opoziție, pentru a câștiga alegerile au nevoie să critice cât mai mult, iar perioada convenabilă pentru a critica, la care mă refeream mai sus, este perioada de aproximativ un an înainte de momentul alegerilor.
De obicei, partidele de opoziție își concentrează critica pe partidele de la guvernare, dar dacă acestea din urmă au luat măsuri necriticabile în ochii publicului, atunci este nevoie de un nou front pentru critică. Când este votat cu 100 la sută pentru câteva mandate la rând, un guvernator oferă acest front suplimentar, mai ales după o criză financiară, în care apar multe teme cu priză la public.
În plus, pe lângă savoarea temelor financiare, criticarea guvernatorului de către partidele din opoziție echivalează cu criticarea partidului sau coaliției de la guvernare, care deține majoritatea în parlament și, în același timp, susține și cel mai mare număr de membri ai consiliului de administrație al băncii centrale. Din acest motiv, eșecul de identificare a reprezentanților loiali se transferă partidului de guvernământ. Aceasta explică de ce partidele de opoziție, care au o nevoie mai mare de a critica, în anul electoral l-au criticat întotdeauna pe guvernator, și nu pe vreun alt membru al consiliului de administrație sau în banca centrală în ansamblul ei. Aceasta explică și de ce, așa cum a arătat practica, partidele de la guvernare l-au criticat mult mai puțin pe guvernator.
2. Critica băncii centrale când guvernul este tehnocrat
Echilibrul descris mai sus și consecințele lui se schimbă însă radical dacă guvernul din anul electoral nu este un guvern de politicieni autentici. În acest caz, partidele politice nu mai pot fi identificate ca partide la putere și partide în opoziție. Din acest motiv, critica, de care partidele au nevoie pentru a se remarca în ochii electoratului este mai greu de făcut de către un partid asupra altuia.
Prezența guvernului tehnocrat este similară cu o restricție impusă de reglementatori pe piețele financiare. Pe aceste piețe, actorii financiari fac ceea ce se numește arbitrajul reglementărilor (regulatory arbitrage): dacă ceva este interzis, actorii financiari creează noi instituții, noi instrumente și noi populații de investitori pentru a ocoli restricția. Cu alte cuvinte, contrapartidele financiare inovează.
Similar, existența unui guvern tehnocrat este echivalentă cu o restricție autoimpusă de politicieni în ceea ce privește critica pe care partidele o fac unele asupra celorlalte. Așa cum pe piețele financiare o reglementare ar reduce volumul de tranzacții, dacă nu ar fi ocolită, tot așa, suspendarea calității de partid la putere reduce temele specifice guvernării ca obiect al criticii și, astfel, critica pe care partidele o pot face cu referire unele la celelalte. Cu alte cuvinte, critica este sub „potențial”. Deoarece modelul „partidele din opoziție critică permanent partidele de la guvernare” este suspendat pe perioada în care există un guvern tehnocrat, partidele sunt nevoite să găsească noi teme și instituții pentru a fi criticate în locul partidelor înseși și a duce critica la nivelul potențial, cel puțin pe anumite probleme. Banca centrală și, în legătură cu aceasta, sistemul bancar, ale căror politici sunt oricum greu înțelese de publicul larg și de politicieni, precum și guvernul de tehnocrați, devin în mod necesar ținte ale criticii.
Banca centrală va continua să fie criticată cu preponderență tot de reprezentanții partidelor care au fost în opoziție înainte de numirea consiliului de administrație al băncii centrale. Aceasta se întâmplă deoarece în consiliul de administrație al băncii domină membrii numiți de partidul care a fost la putere, adică de adversarii politici. Mai mult, guvernatorul sprijinit de toate partidele și votat în unanimitate, așa cum am arătat, devine el însuși un bun candidat pentru critică, și va fi criticat în special de partidele care au fost în opoziție la momentul numirii consiliului de administrație de către parlament.
În schimb, guvernul de tehnocrați va fi criticat cu preponderență de partidul care a fost la putere. Pe de o parte, acesta are puține beneficii din criticarea băncii centrale, iar pe de altă parte, el este cel care a fost nevoit să cedeze puterea în favoarea guvernului tehnocrat. Și în cazul băncii centrale, și în cazul guvernului tehnocrat, criticile se vor intensifica pe măsură ce momentul alegerilor se apropie.
Concret, în România, mecanismele pe care le-am descris au început să funcționeze imediat ce a devenit clar că în noiembrie 2015 va fi în funcțiune un guvern tehnocrat. Guvernul Cioloș este primul guvern de tehnocrați din istoria ultimilor 26 de ani. Fac această precizare deoarece am văzut că unii analiști consideră că și Guvernul Isărescu a fost unul de tehnocrați, ceea ce ar putea să-i încurce pe unii când vor dori să vadă în ce măsură teoria prezentată aici este validată de practică. Nu, guvernul Isărescu nu a fost un guvern de tehnocrați, ci unul politic, marea majoritate a miniștrilor fiind membri ai partidelor politice.
Nu voi aplica teoria descrisă aici la cazul concret din România, arătând clar ce au făcut diverse partide și cum validează comportamentul lor teoria mea. Las cititorului plăcerea de a face acest exercițiu și de a descoperi o foarte bună potrivire între fapte și teorie. Ceea ce vreau să fie clar însă este că unele teme de critică la adresa BNR sunt corecte și pot fi discutate. Mă refer la numărul de mandate ale membrilor consiliului de administrație, la transparența veniturilor, la forma de transparentizare care permite continuarea unei bune guvernanțe în interiorul BNR, transparentizarea dezbaterilor din CA al BNR etc.
Numai parlamentul în ansamblul său va decide însă dacă va impune sau nu o limită pentru numărul de mandate sau dacă va diversifica centrii care au dreptul să numească un membru în consiliul de administrație, concomitent cu impunerea de standarde profesionale, teoretice și practice, între criteriile de eligibilitate. Iar BNR va găsi o formă pentru a mări transparența veniturilor fără a altera buna guvernanță în domeniul resurselor umane.
Dar a concentra atenția mai ales sau exclusiv pe aceste probleme ar fi o greșeală. Sunt alte reforme necesare, mult mai importante, prin care România să-și alinieze pe deplin legislația privind banca centrală la cerințele europene. Aceste reforme necesare se referă la (i) independența BNR (instituțională, financiară, personală), (i) interzicerea finanțării monetare și a accesului privilegiat și (iii) integrarea juridică în Eurosistem (obiectivele de politică economică, politica monetară și instrumentele de politică monetară, emisiunea monetară, gestionarea rezervelor valutare, sistemele de plăți etc.).
Ceea ce mi se pare grav însă în orizontul imediat, este tentația unor politicieni de a limita independența BNR prin lansarea ideii de a schimba consiliul de administrație, oricare ar fi acesta, după alte criterii decât cele corecte, specificate acum în legea BNR, în concordanță cu practica internațională. Cu alte cuvinte, mi se pare grav că se dorește lăsarea consiliului de administrație la discreția majorităților vremelnice din parlament. Pentru a atinge acest scop, în perioada care urmează, dacă teoria mea este corectă, vom vedea o intensificare a atacurilor asupra BNR și a sistemului bancar.
Atacurile vor continua să ia forma unor inițiative populiste, similar legii dării în plată, conversiei datoriilor în franci elvețieni la curs istoric etc., la care BNR, ca instituție responsabilă, nu ar avea cum să nu se opună, așa cum nu avea cum să nu critice lărgirea deficitului bugetar la 3 la sută din PIB. „Dacă v-ați găsit tema, nu renunțați la ea niciodată”, spune Morris (2003, p. 231). Așa că cei care atacă de ceva vreme BNR vor continua cu siguranță. Iar permanenta opoziție ar demoniza BNR și ar putea fi ușor invocată ca motiv bun pentru a dilua criteriile de schimbare a consiliului de administrație, pentru a impune un consiliu care să valideze inițiative populiste și să promoveze politici monetare prociclice. Aceasta ar echivala cu suprimarea independenței operaționale a BNR.
Dacă acest lucru s-ar întâmpla, ar urma o inflație înaltă și persistentă, care va diminua permanent veniturile și economisirile reale ale populației.
În încheiere vreau să spun că cei care au ales pentru campania electorală BNR ca instituție și temele ce îi pot fi asociate au uitat un sfat al lui Morris, și anume că tema de campanie câștigătoare trebuie să fie „pozitivă și de substanță” (Morris 2003, p. 230). Temele false și populiste nu se pot dovedi nici pozitive, nici de substanță.
Bibliografie
Greider, William (1989), “Secrets of the Temple: How the Federal Reserve Runs the Country”, Simon & Schuster.
Dick Morris (2003), „Noul Principe: Machiavelli în secolul al XXI-lea”, editura Ziua.
Articol publicat și pe hotnews.ro
