Recent a fost lansată o inițiativă parlamentară de modificare a Legii nr. 312/2004 privind Statutul Băncii Naționale a României. Acest demers vizează, printre altele, abrogarea alineatelor 3 si 4 ale art. 25 din legea băncii centrale, ce tratează aspecte legate de protecția legală a supraveghetorilor bancari. Eliminarea prevederilor privind protecția legală ar fi însă de natură să reducă puternic eficacitatea activității de supraveghere și, în special, a celei de rezoluție bancară din România. Totodată, țara noastră ar face pași înapoi în materia alinierii legislației bancare la tendințele mondiale. În rândurile urmatoare, voi explica de ce este nevoie ca supraveghetorii bancari să se bucure de protecție legală, de ce nu putem vorbi de imunitatea absolută a acestora și care vor fi efectele negative ale modificărilor propuse la legea băncii centrale.
Protecția legală pentru supraveghetori și standardele internaționale
Acordarea de protecție legală pentru supraveghetori și, mai nou, pentru personalul autorităților de rezoluție este cerută de standardele internaționale, ce au fost elaborate pentru a face sistemele financiare naționale mai rezistente la crizele financiare. Ca urmare a acestor standarde, la nivel mondial, există un trend clar de a se limita condițiile în care poate fi angajată răspunderea supraveghetorilor bancari.
Principiile de bază de la Basel pentru o supraveghere bancară efectivă (cunoscute și sub denumirea de Principiile de bază de la Basel) reprezintă standardul cheie la nivel global pentru reglementarea și supravegherea prudențială a băncilor. Ele au fost elaborate de Comitetul de la Basel pentru supraveghere bancară (BCBS) și adoptate de comunitatea internaționala în urmă cu aproape 20 de ani, în anul 1997. Principiile de bază au fost actualizate de două ori, ultima revizuire a lor fiind aprobată în septembrie 2012 la Conferința Internațională a Autorităților de Supraveghere Bancară, ce a avut loc la Istanbul (Turcia), cu participarea reprezentanților a peste 100 de țări. Importanța acestor principii, ce au valoare de standard minim, rezidă în faptul că sunt referința urmată de majoritatea absolută a țărilor lumii pentru a obține un sistem de supraveghere bancară eficient. În plus, ele sunt folosite de FMI și Banca Mondială pentru a evalua sistemele și practicile de supraveghere bancară din diferite țări în cadrul Financial Sector Assessment Program (FSAP). Până în prezent, mai mult de 150 de țări au fost evaluate în privința conformării lor la Principiile de bază de la Basel de către FMI-Banca Mondială, ca parte a programului FSAP. Ca rezultat al acestor evaluări, multe țări au luat măsuri de îmbunătățire a sistemelor lor de supraveghere bancară, ceea ce contribuie la promovarea stabilității financiare.
Principiul 2 al standardului global în domeniul supravegherii bancare amintit mai sus subliniază următoarele: “Cadrul legal pentru supraveghere bancară prevede protecție legală pentru autoritatea de supraveghere.” La rândul său, criteriul esential nr. 9 specifică: “Legea prevede protecție legală pentru autoritatea de supraveghere și personalul său împotriva proceselor pentru acte și/sau omisiuni făcute cu bună credință în exercitarea funcțiilor lor. Autoritatea de control și personalul său sunt protejate de o manieră adecvată în ceea ce privește cheltuielile de judecată angajate pentru a apăra actele sau omisiunile realizate cu bună credință în exercitarea funcțiilor lor”.
Problema protecției legale se pune și în ceea ce privește autoritățile de rezoluție bancară, într-un mod chiar mai acut datorită caracterului mult mai intruziv al activității acestora. În legătură cu acest subiect, standardul internațional în domeniu “Atributele cheie pentru o rezoluție bancară efectivă”, emis de către Consilul de Stabilitate Financiară (Financial Stability Board – FSB), prevede următoarele: “Autoritatea de rezoluție și personalul acesteia trebuie protejat față de răspunderea pentru acțiuni întreprinse și omisiuni făcute în îndeplinirea obligațiilor lor în exercitarea competențelor de rezoluție cu bună credință…”. Necesitatea protecției legale este recunoscută și pentru autoritățile de supraveghere macroprudențială. În această privință, recomandarea Comitetului European pentru Risc Sistemic privind mandatul macroprudențial al autorităților naționale (CERS/2011/3) prevede la subrecomandarea D4 ca statele membre “să asigure protecția legală a autorității macroprudențiale și a personalului acesteia când acționează cu bună-credință.”
Protecția legală a autorităților de supraveghere/rezoluție în România
În România, prevederile privind protecția legală a supraveghetorilor se regăsesc la alineatele 3 si 4 ale art. 25 din Legea privind Statulul Băncii Naționale a României, după cum urmează:
“(3) Membrii Consiliului de administrație al Băncii Naționale a României și personalul acesteia, însărcinat să exercite atribuții de supraveghere prudențială, nu răspund civil sau penal, după caz, dacă instanțele judecătorești constată îndeplinirea sau omisiunea îndeplinirii de către aceste persoane, cu bună-credință și fără neglijență, a oricărui act sau fapt în legătura cu exercitarea, în condițiile legii, a atribuțiilor de supraveghere prudențială.
(4) Cheltuielile de judecată ocazionate de procesele judiciare inițiate împotriva persoanelor prevăzute la alin. (3) se suportă de Banca Naționala a României”.
În lumina celor descrise în secțiunea anterioară a articolului, analiza prevederilor alin. 3 si 4 ale art. 25 din legea băncii centrale arată ca acestea au fost adoptate de legiuitorul român, la vremea respectivă, pentru a se asigura respectarea principiilor fundamentale de la Basel în privința protecției legale acordate supraveghetorilor. Prevederile sunt proporționale cu importanța și sarcinile supraveghetorilor bancari, ce urmăresc protejarea interesului general, precum și cu riscurile foarte ridicate inerente acestei activități. Totodată, prevederile respective nu conferă în niciun fel o imunitate totală și absolută “șefimii” și personalului băncii centrale, așa cum afirmă (poate intenționat, pentru a demoniza banca centrală) unele persoane. Textul actului normativ arată foarte clar că ele se aplică numai membrilor Consiliului de administrație și personalului băncii centrale în legătură cu exercitarea, în condițiile legii, a atribuțiilor de supraveghere prudențială. De asemenea, persoanele îndreptățite se pot bucura de protecție legală numai pentru acțiuni întreprinse sau omisiuni făcute în exercitarea atribuțiilor lor cu bună credință și fără neglijență, fapt ce e constatat de către instanțele judecătoresti. Este deci evident că nu va exista protecție pentru supraveghetor în cazul neglijenței grave sau pentru încălcarea cu intenție a atribuțiilor sale. Să mai reținem următoarele două aspecte: (1) standardul de protecție legală introdus în legislația românească se înscrie într-o tendință mondială, țările, în marea lor majoritate, impunând limitări ale condițiilor în care răspunderea autorităților de supraveghere poate fi angajată; (2) în opiniile sale juridice, Banca Centrală Europeană susține că răspunderea autorităților naționale de supraveghere și a personalului lor ar trebui să fie angajată numai în cazul greșelilor intenționate sau al neglijenței grave.
Nu voi încheia această secțiune fără a preciza că dispozitiile art. 25 alin. (3) si (4) din legea privind statutul BNR sunt aplicabile în mod corespunzator în ceea ce privește regimul răspunderii autorității de rezoluție bancară, a personalului său sau a oricărei persoane care acționeaza conform legii sub controlul acestei autorități pentru exercitarea atribuțiilor prevăzute de Legea nr. 312/2015 privind redresarea și rezoluția instituțiilor de credit și a firmelor de investiții.
Necesitatea protecției legale pentru supraveghetori și personalul de rezoluție
Acordarea de protecție legală supraveghetorilor reprezintă una din principalele condiții pentru a avea un proces efectiv de supraveghere prudențială. Un regim de protecție legală permite supraveghetorilor să ia decizii corecte și în mod independent, doar în funcție de criterii tehnice, fără a fi sub amenințarea represaliilor din partea a terțe persoane și/sau a instituțiilor supravegheate. Frica față de târârea în procese interminabile, cu costuri financiare ridicate și efecte asupra reputației personale, îi va determina pe supraveghetori să amâne sau să evite luarea de decizii, ceea ce va face ca, într-un final, costurile rezolvării situației unor bănci problemă să devină mult mai mari. În acest sens, în literatura economică s-a afirmat că: “necesitatea de a avea o asemenea protecție [n.n. protecție legală] se bazează pe efectul de intimidare pe care o amenințare de litigiu ar putea-o avea asupra randamentului activității unui supraveghetor bancar. Această amenințare tinde să fie mai mare când sistemele bancare se află în situații critice și este în mod particular semnificativă atunci când există multe bănci insolvente, ceea ce dă naștere la măsuri mai stricte de respectare a reglementărilor și de redresare, cât și la retragerea autorizațiilor de funcționare”1. Protecția legală este în relație directă cu complexitatea sarcinilor încredințate supraveghetorilor și interesele multiple și contradictorii pe care aceștia trebuie sa le gestioneze, altfel spus cu necesitatea permanentă de a găsi un echilibru între apărarea intereselor deponenților băncilor și asigurarea stabilității sistemului bancar (obiectiv de interes general). Totodată, prin acordarea de protecție legală se recunoaște faptul că riscul juridic este mult mai ridicat, în mod normal, pentru supraveghetorii bancari decât pentru alte persoane care își desfășoară activitatea în cadrul administrației publice. Nu în ultimul rând, protecția legală contribuie și la asigurarea și păstrarea unor resurse umane de cea mai bună calitate pentru exercitarea funcției de supraveghere. Toate aceste argumente în favoarea protecției legale se aplică și personalului implicat în rezoluție bancară, cu mențiunea că riscul juridic în cazul acestuia este mult mai mare decât cel pentru supraveghetori, dată fiind utilizarea de către prima categorie de persoane de instrumente mult mai intruzive în privința dreptului de proprietate și necesitatea de a lua decizii dificile într-un interval extrem de scurt de timp și în condițiile unor constrângeri de natură tehnică.
Concluzii
Eliminarea din legea privind statutul BNR a prevederilor ce au în vedere protecția legală a supraveghetorilor, ce are drept urmare și suprimarea protecției legale a personalului de rezoluție bancară, este de natură să aiba un impact puternic negativ asupra procesului de supraveghere și rezoluție bancară din România, prin efectul paralizant pe care o asemenea întreprindere îl va avea asupra comportamentului personalului din domeniile respective și prin afectarea abilității băncii centrale de a atrage și menține personal de înaltă calificare. Totodată, inițiativa parlamentară este împotriva tendinței ce se manifestă la nivel european și mondial de a se limita, cu caracter protectiv, răspunderea autorităților de supraveghere/rezoluție și intervine într-un moment în care persistă tensiuni ridicate în economia mondială și sistemul bancar internațional, cu posibile efecte de contaminare transfrontalieră. Și ca element (să-i spunem) anecdotic, să mai menționăm că propunerea de eliminare a prevederilor actuale privind protecția legală în domeniul supravegherii/rezoluției bancare, fără a pune altceva în loc, are loc cu scurt timp înainte ca România să fie supusă evaluării FSAP de către FMI și Banca Mondială, ce va include și analiza conformității sistemului național de supraveghere bancară cu standardele internaționale în domeniu.
Bibliografie
- Ross S. Delston, “Statutory Protection for Banking Supervisors”, www1.worldbank.org/finance/htm/statutory_protection.html
