În data de 2 martie 2021, Curtea de Justiție a Uniunii Europene (CJUE) a respins apelul Comisiei Europene față de sentința din 2019 a Tribunalului European, care a stabilit că intervenția financiară a unui consorțiu de bănci italiene în sprijinul unuia din membrii săi a fost legitimă. Recenta decizie are meritul de a clarifica regulile privind ajutorul de stat și rezoluția bancară în UE. Totodată, ea pune presiune pe decidenții politici să revadă normele europene privind crizele bancare și să accelereze finalizarea Uniunii Bancare prin crearea unei scheme comune de garantare a depozitelor bancare.
Prin decizia în cauza C-425/19P, CJUE[i] a pus capăt unei situații ce s-a întins pe mai bine de șase ani, confirmând definitiv că intervenția schemei oficiale de garantare a depozitelor băncilor comerciale din Italia (Fondo Interbancario di Tutela dei Depositi – FITD) în favoarea băncii Tercas nu a constituit ajutor de stat, așa cum a susținut eronat Comisia Europeană (în continuare “Comisia”).
Saga băncii Tercas: primele evoluții
În aprilie 2012, Banca Tercas, o mică instituție de credit, a fost plasată în administrare specială, ca urmare a neregulilor serioase identificate de banca centrală a Italiei, în calitatea sa de autoritate de supraveghere bancară.
În 2013, Banca Populare di Bari, o bancă regională, și-a exprimat interesul de a prelua Banca Tercas și de a injecta capital în aceasta la nivelul cerut de reglementările prudențiale în vigoare, cu condiția ca FITD să aducă la zero deficitul patrimonial existent.
FITD, una din cele două scheme de protecție a depozitelor bancare din Italia[ii], este un consorțiu de bănci, guvernat de reguli de drept privat, înființat în anul 1987 pentru a susține interesele comune ale membrilor săi. În conformitate cu legislația bancară italiană, băncile comerciale trebuie să contribuie la FITD, acesta având obligația de a face plăți de compensații în limita a 100.000 de euro pe deponent, pentru depozitele constituite la băncile sale membre, în cazul lichidării uneia dintre aceste instituții (“garanție statutara”). Statutul FITD permite acestei instituții să faca și altceva cu resursele financiare pe care le are la dispoziție[iii], și anume să întreprindă, în mod voluntar, acțiuni preventive în sprijinul unui membru ce a fost plasat sub administrație specială, cu condiția ca banca respectivă să aibă șanse de redresare și intervenția dispusă în favoarea sa să coste mai puțin decât rambursarea deponenților în cazul lichidării.
În iulie 2014, după verificările de rigoare, FITD a luat măsuri constând dintr-o injecție de capital în valoare de 265 milioane de euro și garanții ( 65 de milioane de euro), pentru a acoperi deficitul patrimonial al băncii Tercas și a facilita recapitalizarea acesteia de către Banco Populare di Bari. Măsurile, ce au fost autorizate de Banca Italiei, nu au fost comunicate Comisiei, întrucât nu au fost considerate ajutor de stat.
Intervenția FITD declarată ajutor de stat ilegal
În 23 decembrie 2015, la capătul unei investigații deschise cu 10 luni mai devreme, Comisia a decis că măsurile luate de FITD au constituit ajutor de stat ilegitim acordat de Italia în favoarea băncii Tercas, cu încălcarea prevederilor relevante ale Tratatului de Funcționare a Uniunii Europene (TFUE). Potrivit Comisiei, deși FITD beneficiază de finanțare privată, intervențiile sale sunt imputabile statului, deoarece ele sunt autorizate de Banca Italiei și plata contribuțiilor la FITD este stabilită prin lege. În consecință, Comisia a ordonat recuperarea fondurilor avansate și a impus Băncii Populare din Bari să restuie FITD suma de 265 de milioane de euro plus dobânzile acumulate între timp.
Schema voluntară de intervenție și ping-pong cu banii
Pentru banca Tercas, decizia Comisiei nu a produs efecte substanțiale. Întrevăzând care va fi verdictul Comisiei, FITD și-a modificat statutul în noiembrie 2015 și a constituit o schema voluntară pentru intervenții de sprijin. Schema respectivă are propria sa guvernanță și acționează separat de schema de garantare obligatorie. Ea utilizează resurse private, suplimentar față de contribuțiile datorate conform legii, ce sunt furnizate de bănci care participă în mod voluntar. Resursele financiare ale noii scheme nu fac obiectul unor vărsăminte ex-ante din partea băncilor aderente; ele se asigură de bănci la cerere. Schema voluntară a fost constituită cu participarea majorității absolute a băncilor membre FITD (92,1%). În ziua în care Banco Populare di Bari a restituit suma de 265 de milioane euro către FITD, schema voluntară a transferat imediat fondurile (cu mici ajustări) înapoi.
Anularea deciziei Comisiei de către Tribunal (martie 2019)
Prin acțiuni separate, Guvernul Italiei, Banco Populare di Bari și FITD (sprijinit de Banca Italiei) au cerut Tribunalului anularea deciziei Comisiei din 23 decembrie 2015.
În data de 19 martie 2019, Tribunalul (“General Court”) a anulat decizia Comisiei, motivația fiind că această instituție europeană a calificat greșit măsurile FITD drept ajutor de stat, nefiind îndeplinite cele două condiții stabilite de jurisprudență pentru o astfel de determinare: măsurile să fie imputabile statului și să fie realizate cu utilizarea de resurse ale statului.
În ceea ce privește prima cerință, cea ca ajutorul să fie imputabil statului, Tribunalul a subliniat că, nu există suficiente indicii pentru a se reține că intervenția FITD, o entitate privată, a fost adoptată sub influența sau controlul efectiv al autorităților publice. În schimb, la dosarul cauzei există elemente care arată că FITD a acționat independent atunci când organele sale decizionale au hotărât intervenția de sprijin.
Nu e suficient nici argumentul Comisiei că entitatea privată respectivă este însărcinată prin lege cu o funcție de interes public, și anume cea ca FITD să compenseze deponenții garantați în limitele plafonului de protecție în cazul lichidării unei bănci membre. Măsurile de sprijin adoptate pentru Tercas au un alt scop decât garantarea statutară în caz de lichidare a băncilor comerciale și nu constituie îndeplinirea unui mandat public.
Potrivit Tribunalului, Comisia nu a reușit să demonstreze că autoritățile publice italiene sunt implicate în luarea măsurilor în cauză. FITD e un consorțiu de drept privat care își desfășoară actvitatea pe baza statutului său și în interesul membrilor săi. Autorizarea intervenției de sprijin a FITD de către Banca Italiei nu poate duce la atribuirea acesteia statului italian, deoarece nu banca centrală a impus măsurile respective: ea doar a verificat, în calitate de autoritate prudențială, dacă acestea respectă cadrul de reglementare bancară în vigoare.
În privința celei de a doua condiții, finanțarea măsurilor cu resurse de stat, Tribunalul a considerat că nu s-a demonstat de către Comisie că fondurile acordate băncii Tercas au fost controlate de autoritățile publice italiene. Intervenția FITD a fost derulată cu resurse furnizate de către băncile membre FITD și în interesul acestora, întrucât ajutorul acordat a fost mai puțin costisitor decât în situația lichidării acestei instituții de credit.
Apelul Comisiei și sentința Curții de Justiție din martie 2021
Comisia a făcut apel față de decizia Tribunalului, care a fost respins de către Curtea de Justiție prin sentința sa din data de 2 martie 2021.
Curtea de Justiție a stabilit că Tribunalul nu a greșit în aprecierile sale atunci când a decis că intervenția FITD nu poate fi considerată ajutor de stat. Forul respectiv a respins tezele Comisiei că FITD ar fi o emanație a statului și că sentința Tribunalului ar duce la evitarea regulilor europene privind rezoluția.
Potrivit Comisiei, refuzul de a atribui statului sprijinul FITD prezintă riscul de eludare a art. 32 din Directiva 2014/59, care prevede declanșarea rezoluției atunci când o instituție de credit necesită un sprijin financiar public, asimilabil unui ajutor de stat. Curtea de Justiție a arătat că acest argument nu poate fi acceptat în cazul Tercas, dar a ținut să precizeze că o măsură adoptată de o schemă de garantare a depozitelor (n.n. – alta decât plata compensațiilor) poate fi calificată în continuare drept ajutor de stat în măsura să declanșeze rezoluția bancară, dar această determinare se va face în funcție de caracteristicile schemei respective și ale măsurii adoptate.
În concluzie, decizia Curții de Justiție este importantă prin faptul că acest for își dezvoltă propria jurisprudență în privința imputabilității în sarcina statului a unei măsuri de ajutor luate de o entitate privată, precum și prin posibilul său impact asupra cadrului european de gestiune a crizelor.
Reacții în Italia
Decizia Curții a produs satifacție în Italia. Opiniile sunt însă variate, mergând de la simpla subliniere a unei victorii morale pentru statul și instituțiile italiene, până la propuneri de a fi solicitate despăgubiri din partea Comisiei. Decizia din 2015 a instituției europene a dus la daune reputaționale pentru Banco Populare di Bari, a întârziat luarea unor decizii de către autorități și a modificat modul cum Italia a abordat în anii următori crizele unor bănci individuale (de talie relativ mica). De exemplu, deși FITD luase în discuție în 2015 o posibilă intervenție de sprijin pentru patru bănci (trei case de economii și o bancă populara), până la urmă s-a trecut la rezoluția acestora. Acest proces a impus aplicarea principiului de “împărțire a costurilor”, implicat de regulile europene privind ajutorul de stat, și a condus la absorbirea pierderilor, nu numai de acționari, ci și de deținătorii de obligațiuni “subordonate”.
Implicații pentru gestiune crizelor bancare în Uniunea Europeană
Decizia privind banca Tercas va duce la revalorizarea rolului FITD ca instrument de soluționare a situației băncilor cu probleme în Italia. Ea are implicații și pentru alte state membre ale UE, dând drum liber utilizării finanțării voluntare din partea unei scheme de garantare a depozitelor în intervenții preventive pentru salvarea băncilor. Aceast model ar putea deveni o alternativă la cele trei modalități deja clasice prevăzute de cadrul european de gestiune a crizelor bancare: rezoluție (vezi aici 1 si aici 2), lichidare[iv] și recapitalizare preventivă (vezi aici 3). Există însă și riscul de a se abuza de o astfel de soluție. Sprijinirea băncilor în criză prin scheme private de garantare a depozitelor fără a se recurge la recapitalizarea internă (“bail-in”) sau împărțirea costurilor (”burden-sharing”) slăbește disciplina de piață și, în anumite situații, poate amenința stabilitatea financiară. Este însă evident că recenta sentință privind banca Tercas va face ca modelul de intervenție asociat acesteia să devină obiectul unor reflecții mult mai aprofundate în consultarea inițiată de Comisie în privința cadrului european de gestiune a crizelor și de garantare a depozitelor.
[i] După cum se arată pe site-ul web oficial al Uniunii Europene, CJUE are misiunea de a interpreta legislația europeană, pentru a se obține asigurarea că aceasta se aplică în același mod în toate țările membre, și de a solutiona litigiile dintre țările membre și instituțiile europene. În anumite situații, CJUE poate fi sesizată de persoane fizice, întreprinderi și organizații care doresc să introducă acțiuni împotriva unor instituții UE pe care le suspectează ca le-au încălcat drepturile. CJUE e format din doua instanțe: Curtea de Justiție și Tribunalul.
[ii] FITD este schema de garantare a depozitelor bancare înființată de băncile comerciale, băncile cooperatiste având propria lor schemă de protecție.
[iii] Regulile europene prevăd că, în anumite condiții, schemele de garantare a depozitelor (SGD) pot include în actele lor constitutive și alte forme de intervenție (“măsuri alternative”), fără a fi însă obligate la aceasta, pentru a evita falimentul unei instituții de credit.
[iv]Procedurile de lichidare din unele state membre ale UE prevăd instrumente similare cu cele din rezoluție. Totodată, regulile europene privind competiția permit utilizarea de ajutoare de stat cu scopul de a sprijini procedura de lichidare.
