-
De ce e importantă discuția despre mandat – pentru că instituțiile sunt constrânse, potrivit principiului democratic al separației și echilibrului puterilor în stat, să își exercite acțiunea în limita mandatului lor constituțional/ legal.
Suveranitatea aparține poporului, care o exercită direct prin referendum[1], respectiv indirect prin organe reprezentative alese. Acestea, i.e. Parlamentul la nivel național, pot înființa prin lege[2] autorități publice, cărora le transferă exercitarea unor prerogative ale suveranității.
În mod esențial, orice asemenea transferuri vizează exclusiv exercitarea prerogativelor în numele statului, iar nu deținerea lor absolută. Totodată, transferul va fi întotdeauna de strictă și limitată interpretare, iar autoritatea în cauză este prohibită de la a își extinde mandatul.
În cazul Băncii Centrale – Banca Națională a României, Parlamentul a emis, de-a lungul timpului, o serie de legi[3] prin care a acordat instituției personalitate juridică, autoritate și responsabilități. În prezent, legea în vigoare este Legea 312/ 2004 privind Statutul Băncii Naționale a României. Aici găsim statutul juridic, obiectivul și atribuțiile, instrumentele legale, modalitatea de asigurare a conducerii și administrării Băncii[4]. Altfel spus, de aici vom extrage mandatul legal al Băncii Naționale a României.
O întrebare cu răspuns mai puțin evident este cea legată de existența unui mandat constituțional al Băncii Centrale. Este o realitate că actuala Constituție a României nu face referiri la Banca Națională. Chestiunea este, de altfel, în atenția Parlamentului României, a cărui Comisie pentru revizuirea Constituției a introdus printre amendamentele adoptate consensual prevederi referitoare la existența, independența, prerogative esențiale ale Băncii Naționale a României.
Cu toate acestea, susținerea inexistenței unui mandat constituțional relevă o analiză îngustă ori interesată. Căci, precum în toate domeniile de legiferare, legislația internă trebuie interpretată coroborat cu și în subsidiar față de legislația europeană. Or, la nivelul legislației europene, Banca Centrală Europeană și Sistemul European al Băncilor Centrale[5] sunt instituite prin Tratatele Europene și au astfel dimensiune constituțională la nivel European și la nivelul fiecărui stat membru.
Astfel, Banca Centrală Europeană este instituită prin Tratatul privind Uniunea Europeană[6], Sistemul European al Băncilor Centrale este instituit prin Protocolul 4, iar atribuțiile acestora sunt stabilite prin Tratatul privind Funcționarea Uniunii Europene[7]. Fără preocupări polemice, invit la mai multă seriozitate în aprofundarea legislației europene înainte de a judeca baza instituțională a Băncii Naționale.
Putem astfel concluziona ca Banca Naționala a României are o bază instituțională constituțională (derivată din Tratatele europene) și legală, prin care îi sunt stabilite existența, statutul juridic, mandatul. - Dar cum definim mandatul?
Studiind legislația, vom vedea ca nu există o identificare legală specifică a mandatului BNR, după cum nu există o identificare în Tratate a mandatului BCE/ SEBC. Se vorbește despre obiectiv fundamental[8] ori principal[9], despre atribuții principale, despre misiuni fundamentale, despre abilitări. Ca o primă observație, legislația românească este compatibilă, în această privință, cu reglementările europene de ordin superior.
Pentru a delimita mandatul Băncii va trebui, pentru început, să facem o distincție între abordarea juridică și abordarea economică, respectiv între mandatul legal și obiectivul politicii monetare.
În ce privește obiectivul politicii monetare, Banca Națională a României, asemenea BCE și celorlalte Bănci Centrale europene cu politică monetară proprie[10], are un obiectiv unic – definit ca obiectiv fundamental, respectiv asigurarea și menținerea stabilității prețurilor. Situația stă diferit în Statele Unite, unde Banca Centrală (FED) are un obiectiv dual de politică monetară – asigurarea stabilității prețurilor și a “full employment”[11]. Din punctul de vedere al economiștilor, politica monetară este elementul central de analiză, cel în jurul căruia au apărut modele și s-au construit dispute, în întreg secolul scurs de la începerea procesului de abandonare a etalonului aur la nivel mondial.
Concentrarea economiștilor asupra dimensiunii de politică monetară nu este însă ratificată legislativ. În practica instituțională nu există Bănci Centrale al căror mandat să fie limitat exclusiv la atingerea obiectivului de politică monetară. Legiuitorul competent, fie el național ori supranațional (European), a găsit o serie întreagă de alte responsabilități pe care să le instituie în sarcina bancherilor centrali, suma acestor responsabilități, adăugate și de regulă subsidiare obiectivului de politică monetară, constituind mandatul Băncii.
Astfel, pe lângă obiectivul fundamental al asigurării și menținerii stabilității prețurilor[12], Banca Națională a României are un set de atribuții[13]. Prima dintre ele – “elaborarea și aplicarea politicii monetare și a politicii de curs de schimb” – urmărește tocmai realizarea obiectivului principal. Celelalte însă instituie domenii diferite de responsabilitate:- emiterea bancnotelor și a monedelor ca mijloace legale de plată pe teritoriul României – seniorajul, până la urmă primul mandat în ordine istorică, al Băncilor Centrale;
- stabilirea regimului valutar și supravegherea acestuia;
- administrarea rezervelor internaționale ale României;
- asigurarea stabilității financiare prin:
- autorizarea, reglementarea și supravegherea prudențială a instituțiilor de credit;
- promovarea și monitorizarea bunei funcționări a sistemelor de plăți;
- sprijinirea politicii economice generale a statului, fără prejudicierea îndeplinirii obiectivului fundamental al Băncii (aceasta din urma stabilită prin art. 2 (3) din Statut);
- alte atribuții stabilite prin legi speciale – v. rezoluția bancară etc.
-
Pentru a concluziona, mandatul Băncii Naționale a României este unul complex, multidimensional. Chiar dacă nu are mai multe obiective fundamentale de greutate egală (v. exemplul FED), BNR are mai multe prerogative, iar obligația Băncii este urmărirea lor simultană, atât pentru că toate au caracter legal, cât și pentru ca ele sunt interdependente. Nu poți avea stabilitatea prețurilor pe termen lung în lipsa stabilității financiare, și nici în condițiile unui eșec al politicilor economice generale ale statului.
Pornind acum de la considerentele teoretice dezvoltate mai sus, să analizăm două afirmații publice recente referitoare la mandatul Băncii Naționale.
Prima denotă o neînțelegere a legislației privite în ansamblul său. Într-un articol lung[14] asupra proiectului de lege privind supravegherea macroprudențială a sistemului financiar național[15], avocatul Piperea invoca faptul că “Banca Națională a României nu există în Constituție”. Afirmație corectă pentru un motor informatic de căutare, afirmație descalificantă pentru un profesionist prin eludarea evidenței juridice. BNR nu există în textul Constituției României, adoptate în 1991 și revizuite în 2003 (anterior aderării la Uniunea Europeană), potrivit abordării instituționale din acele momente și condiții istorice. BNR este însă parte a cadrului constituțional al României prin prevederile Tratatului privind Uniunea Europeana și ale Tratatului privind Funcționarea Uniunii Europene, arătate mai sus, care sunt izvor al dreptului constituțional românesc și parte integrantă a cadrului constituțional al țării.
Cea de-a doua se referă la o postare a economistului Florin Cîțu[16]. Acolo, dl. Cîțu ridica, pe lângă întrebări de ordin economic ce nu fac obiectul articolului de față, o chestiune instituțională extrem de serioasă. Anume, analizând ultimul comunicat de politică monetară al BNR, și oprindu-se asupra frazei “CA al BNR reafirmă că deciziile sale vizează asigurarea stabilității prețurilor pe termen mediu într-o manieră care să sprijine creşterea economică într-un cadru macroeconomic sustenabil, în condiții de păstrare a stabilității financiare.”, autorul se întreba în ce măsură Banca poate trece dincolo de ceea ce îi definește ca “mandat clar”, respectiv asigurarea stabilității prețurilor pe termen mediu. Or, continuă dl. Cîțu, adăugarea elementelor privitoare la “cadrul economic sustenabil” și respectiv “păstrarea stabilității financiare” ar semăna foarte mult cu extinderea mandatului BNR fără schimbarea Statutului.
Aici, desigur, economistul a căzut în capcana confuziei prezentate mai devreme. Mandatul Băncii nu se limitează la obiectivul său fundamental, iar Banca Națională este chemată să asigure urmărirea îndeplinirii tuturor atribuțiilor ce îi sunt instituite. Revenind la cele arătate anterior, Banca Națională a României are obligația legală de a asigura stabilitatea financiară (prin instrumentele supravegherii și reglementării prudențiale, respectiv bunei funcționari a sistemelor de plăți) – trasată prin art. 2, alineatul 2, litera b) din Statut, respectiv obligația legală de a sprijini politica economică generală a statului (fără prejudicierea îndeplinirii obiectivului său fundamental).
Recitind, într-o logică juridică facilă și pentru cei din afara profesiei, Banca Națională a României are obiectivul fundamental al asigurării și menținerii stabilității prețurilor, urmărind totodată asigurarea stabilității financiare și creșterea economică într-un cadru sustenabil[17].
Dacă această formulare corespunde celei din Comunicat, atunci argumentul încadrării acțiunii (și comunicării) BNR în mandatul său legal este susținut.
[1] În mod excepțional și în circumstanțe și cu efecte stabilite prin lege.
[2] Art. 117 (3) din Constituție: Autorități administrative autonome se pot înființa prin lege organică.
[3] Începând cu Legea pentru înființarea unei bănci de scompt și circulațiune, dată la 11 aprilie 1880 și promulgată în Monitorul Oficial 90/17 aprilie 1880 și cu Decretul 1595/1880 privind Statutul BNR, continuând cu Legea din 1890 privind renunțarea la bimetalism și introducerea monometalismului, cu Legea de consolidare monetară din 1925, cu instituirea monopolului BNR asupra comerțului cu devize în 1932, cu Legile 34/1991, 101/1998 și 312/2004 privind Statutul BNR etc.
[4] Desigur, nuanțate sau dezvoltate prin alte legi speciale, precum Legea bancară.
[5] Din care Banca Naționala a României este parte de la momentul aderării României la Uniunea Europeană.
[6] Art. 13 (1).
[7] Art. 127-133.
[8] În legea română.
[9] În TFUE.
[10] Cele ale țărilor aflate în afara zonei Euro – UK, SE, DK, CZ, PL, HU (Bulgaria este într-o situație diferită, având Consiliu Monetar).
[11] Înțeles ca menținere a șomajului la nivelul său natural.
[12] Statutul BNR, art. 2 (1).
[13] Statutul BNR, art. 2 (2) cuprinde cele mai multe dintre ele.
[14] http://www.bursa.ro/?s=banci_asigurari&articol=275207
[15] Despre acest subiect, pe larg într-o postare viitoare.
[16] https://florincitu.wordpress.com/2015/08/10/neclaritati-in-comunicarea-de-la-bnr/
[17] Căci ce altă politică economică generală poate avea statul decât una realizată în baza unei creșteri economice sustenabile?
