Mass-media din România a difuzat recent comentariile privind adeverința electronică verde UE ale unui avocat, cunoscut pentru criticile aduse băncilor și, mai nou, pentru pozițiile sale legate de vaccinurile anti-Covid 19. Comentariile respective prezintă eronat modul cum funcționeaza instituțiile Uniunii Europene și cum se desfășoara procesul legislativ în cadrul acesteia. Mai mult, gafă enormă pentru un profesionist al dreptului, acesta a anunțat intrarea în vigoare, de la începutul lunii mai 2021, a unui regulament european, care nu are încă o formă finală. Articolul de față, cu conținut educativ, aduce clarificări.
Procesul de adoptare a legislatiei secundare în UE, dezvoltată pe baza prevederilor tratatelor europene (legislație primară), a mai fost abordat în paginile acestui blog, în articolul “ Cele trei nivele ale reglementării bancare: global, regional și național”. O idee cheie a articolului este aceea că, într-un stat membru al UE, în general, reglementările financiare sunt de natura constrângătoare (hard law) și, de multe ori, ele decurg din transpunerea în dreptul intern a directivelor europene sau din aplicarea în mod direct a regulamentelor europene; acestea din urmă trebuie să fie urmate de entitățile cărora li se adresează ca și cum ar fi lege națională. În acest context, textul respectiv prezintă, relativ sumar, procesul legislativ la nivel european. Faptul că un avocat cunoscut și, în același timp, profesor universitar de drept comercial prezintă în mod deformat modul cum ia naștere legislația secundară europeană, poziție larg difuzată în mass-media româna, ne îndeamnă să revenim asupra acestui subiect, pentru a le oferi asigurarea cititorilor noștri că cele scrise în articolul la care am facut referire rămân valabile, ele fiind corecte și neputând fi puse sub semnul îndoielii de unele păreri eronate, fără de fundament[i].
Care sunt principalele greșeli?
În primul rând, în data de 28 aprilie 2021, domnul avocat preciza următoarele: “Țidula verde de înțepat a fost votată de Parlamentul European. Este regulament, adică o normă birocratică aplicabilă direct în dreptul intern. De săptămâna viitoare, acest permis de “liberă” trecere va fi obligatoriu și pentru români, inclusiv (sau mai ales) pentru cei 5 milioane care lucreaza în Europa”.
În al doilea rând, o zi mai târziu, persoana în cauză subliniează că în UE “principiul subsidiarității impune o partajare de competențe între autoritatea centrală europeană (Comisia Europeană, executivul, și de cele mai multe ori, legislativul UE, fiind vioara întâi, care face ca Parlamentul să fie oarecum decorativ) pe de o parte, și statele membre ale Uniunii, pe de altă parte”.
Textele redate mai sus conțin greșeli majore. Parlamentul European nu a aprobat forma definitivă a regulamentului privind adeverința electronică verde, ci o poziție de negociere, existând așteptarea ca, urmare dialogului acestei instituții europene cu Consiliul UE, să se ajungă la un consens și regulamentul respectiv să intre în vigoare în luna iunie a acestui an. Prin urmare, regulamentul și respectiv adeverința electronică verde nu au cum să fie obligatorii de “săptămâna viitoare”, mai exact din data de 3 mai 2021 (raportat la data comentariilor). În fapt, au trecut mai mult de doua săptămâni de la momentul prezis și nu s-a întâmplat nimic din cele profețite[ii]. În plus, Comisia Europeană nu deține un rol atât de important în procesul legislativ așa cum se afirmă, iar Parlamentul European nu are caracter oarecum decorativ, acesta având, printre altele, atribuția de a adopta legislația europeană împreună cu Consiliul UE. Pentru o mai bună înțelegere, voi detalia aceste aspecte în rândurile ce urmează.
Rolul instituțiilor europene în procesul legislativ
Procesul de elaborare și adoptare a legislației în UE implică trei instituții principale:
- Comisia Europeană – este, așa cum se specifică pe site-ul Internet propriu, “brațul executiv independent politic al UE”. Ea este însărcinată cu elaborarea propunerilor legislative bazate pe Tratatele europene și implementează deciziile Parlamentului European și ale Consiliului UE.
- Consiliul UE – reprezintă guvernele statelor membre. Această instituție este un forum unde se întâlnesc miniștri din statele membre pentru a discuta, amenda și adopta legislație europeană. Dacă subiectul discuției privește aspecte legate de agricultură, la ședințele Consiliului vor participa miniștrii agriculturii din țările respective. Consiliul UE poate îmbrăca 10 configurații diferite în funcție de domeniul de politică tratat. De exemplu, problemele economice și financiare se discută în ECOFIN, consiliul miniștrilor economiei și finanțelor. Consiliul acționează, alături de Parlamentul European, în calitate de co-legiuitor, adoptând legislația europeană. Președinția Consiliului UE, ce are rol de coordonare, se schimbă la fiecare șase luni. În prezent, această funcție este asigurată de Portugalia.
- Parlamentul European (PE) – este singura instituție direct aleasă a Uniunii Europene. În legislatura actuală, această instituție are 705 membri, din care 33 sunt din România. Împreună cu Consiliul UE, PE are putere legislativă prin faptul căpregătește și adoptă legislația europeană. PE exercită control asupra bugetului UE, precum și asupra Comisiei Europene și a altor organisme europene. El cooperează cu parlamentele naționale.
În concluzie, în procesul decizional european, Comisia Europeana are doar drept de inițiativă legislativă, iar Consiliul UE și Parlamentul European acționează în calitate de legiuitori (adoptă legislația europeană).
Procesul legislativ european și adeverința electronică verde
Deciziile privind adoptarea Regulamentul european privind adeverința verde se iau în cadrul procedurii legislative ordinare[iii]. În prezent, majoritatea absolută a legilor europene este adoptată în conformitate cu această procedură, ce oferă putere de decizie egală Consiliului UE și PE.
Derularea procesului decizional conform procedurii legislative ordinare este foarte clar explicitată pe site-ul web al Uniunii Europene:
“Parlamentul European și Consiliul analizează propunerile Comisiei și propun amendamente. Dacă Consiliul și PE nu pot cădea de acord în privința amendamentelor propuse, are loc a doua lectură.
La a doua lectură, Parlamentul și Consiliul din nou pot face propuneri. Parlamentul are puterea de a bloca legislația propusă dacănu poate cădea de acord cu Consiliul.
Dacă cele două instituții convin asupra amendamentelor, legislația propusă poate fi adoptată. Dacă ele nu pot fi de acord, un comitet de conciliere încearcă să găsească o soluție. Atât Consiliul, cât și Parlamentul pot bloca propunerea legislativă la această lectură”
Comisia Europeană a emis propunerea sa de regulament al Parlamentului și Consiliului privind adeverința digitală verde în data de 17 martie 2021[iv]. În 14 aprilie 2021, statele membre UE au convenit asupra mandatului Consiliului UE în negocierile cu PE privind propunerea pentru adeverința digitală verde[v], fiind introduse o serie de amendamente importante. În ședința plenară din 26-29 aprilie a.c., în primă lectură, PE a stabilit propria sa poziție de negociere, aducând la rândul său amendamente propunerii legislative. În prezent, se desfășoară negocieri intre cele doua instituții ale UE[vi] care să ducă la convenirea unui text final, astfel încât cadrul operațional pentru adeverința UE Covid-19[vii]să fie gata la începutul verii anului 2021.
Deci e clar că la momentul precizat de dl avocat, nu exista niciun text legislativ adoptat definitiv de instituțiile co-legiuitoare. Prin urmare, regulamentul european, amendat în primă lectură de către PE, nu avea cum să fie aplicabil milioanelor de români de la începutul lunii mai 2021.
Steaua fără nume și regulamentul fără număr
Dl avocat nu s-a mărginit doar cu postări cu conținut eronat legate de regulamentul privind certificatul Covid-19 pe contul său de media socială, dar a și participat la o discuție pe acest subiect la o televiziune digitală de nișă. Amuzant este că cele două persoane aflate în dialog au discutat despre regulamentul în cauză ca despre un act legislativ deja adoptat, deși planșa expusă cu această ocazie (pe ideea că o imagine face mai mult decât o mie de cuvinte) arata că regulamentul respectiv nu avea număr, ci doar puncte de suspensie în locul dedicat acestuia, textul său fiind înca în proces de negociere.
Parlamentul European – un tigru de hârtie?
O teză susținută de dl avocat este aceea că PE are oarecum un rol decorativ, Comisia fiind vioara întâi. Cum se împacă o astfel de afirmație cu realitatea?
Pentru cititori, să precizăm că PE poate solicita Comisiei să elaboreze propuneri legislative, ceea ce nu rezonează cu ideea unui rol secundar pentru PE. Și mai important, PE are competențe de control asupra activității Comisiei europene. Dintre acestea, să amintim că, pe durata întregului său mandat, Comisia este direct responsabilă, din punct de vedere politic, în fața PE, trebuind să prezinte periodic rapoarte. Mai mult, cu votul a două treimi din numărul deputaților, PE poate sancționa Comisia printr-o moțiune de cenzură, care dacă este adoptată duce la demisia în bloc a Comisiei. În mai 1999, pe fundalul unor acuzații de corupție și fraudă, Comisia Europeană (Comisia Santer) a renunțat la mandatul său, pentru a nu se ajunge la un vot de neîncredere în PE, ce ar fi dus la demisia sa. Deci, cine e vioara întâi: Comisia sau PE?
Într-un alt comentariu, dl avocat susține că organele de la centru ale UE nu sunt alese în mod democratic. Afirmația trebuie corectată parțial, pentru că PE este rezultatul alegerilor europarlamentare, unde cetățenii UE își exprimă votul în mod democratic.
Atacarea în instanță a certificatului UE Covid-19
Dl avocat a anunțat pe pagina sa de Facebook că va ataca în instanță certificatul UE Covid-19 pe motiv că încalcă principiul subsidiarității, dar nu a oferit încă niciun argument convingator în acest sens. După experiența aprecierilor eronate legate de procesul legislativ în UE, mai sus descrisă, textul ce va fundamenta un astfel de demers nu poate fi așteptat decât cu interes.
[i]Termenul de “fake news” utilizat în articolul de față are înțelesul său clasic, și anume informații care nu sunt conforme cu realitatea.
[ii]Dl avocat are tendința de a se adresa emoțiilor oamenilor și nu rațiunii acestora, de multe ori prezicând situații cu nuanțe apocaliptice, care nu s-au întâmplat. Să ne reamintim de avertismentul acestuia că în septembrie 2019 va avea loc falimentul inexorabil al unei bănci sistemice (Deutsche Bank) cu efecte negative severe pentru România. Banca respectivă este bine mersi, ba chiar a făcut profituri frumoase în trimestrul I al acestui an. Articolul “Septembrie a sosit (de ceva timp), catastrofa financiară nu a a venit” de pe acest blog arată, detaliat și documentat, unde și cum s-a înșelat dl avocat.
[iii] Pe langă procedura legislativă ordinară, mai există și câteva proceduri legislative (consultarea, avizul conform și cooperarea) care se aplică doar în cazuri speciale în care PE are doar rol consultativ (singurul legiuitor este Consiliul UE).
[iv] Denumirea sa exactă este “Regulament al Parlamentului European și al Consiliului privind un cadru pentru eliberarea, verificarea și acceptarea adeverințelor interoperabile de vaccinare, de testare și de vindecare în vederea facilitării liberei circulații în timpul pandemiei de COVID-19 (adeverința electronică verde)”.
[v] Cadrul legal privind adeverința electronică verde cuprinde, în fapt, două propuneri legislative. Prima privește cetățenii UE și membrii lor de familie, iar a doua se adresează resortisanților țărilor terțe a căror ședere sau reședință pe teritoriul statelor membre ale UE este legală pe timpul pandemiei de Covid-19.
[vi]La discuții, în această fază de după prima lectură, este invitată să participe și Comisia Europeană, astfel încât ne aflăm în prezența unui trialog.
[vii] Sintagma “adeverință UE Covid-19” a fost propusă de PE în locul termenului “adeverință electronică verde” din textul inițiativei legislative a Comisiei.
