În articolul “Experiența britanică privind dobânzile excesive: Învățăminte pentru România” de pe blogul BNR, subliniam că prudența autorităților din Regatul Unit în a plafona dobânzile se explică, parțial, prin cunoașterea experiențelor istorice nereușite din domeniul controlului prețurilor. Un cititor îmi comunică scepticismul său în privința acestei motivații. Pentru a risipi îndoielile sale, să vedem în rândurile de mai jos cum este tratat aspectul respectiv în comunicarea către public a autorității britanice relevante, Financial Conduct Authority.
Financial Conduct Authority (FCA), înființată în 2014, este autoritatea britanică de supraveghere comportamentală în domeniul serviciilor financiare. Ea are următoarele obiective: promovarea competiției în interesul consumatorilor, salvgardarea integrității pieței și asigurarea unui grad adecvat de protecție pentru consumatori. Pentru îndeplinirea misiunii sale, FCA poate în conformitate cu prevederi legale specifice să stabilească plafoane pentru anumite prețuri aplicate consumatorilor. Un exemplu în această privință este reprezentat de limitele de dobândă, introduse în februarie 2015, la creditele cu cost înalt pe termen scurt (High Cost Short Term Credits – HCSTC). Aceste credite reprezintă însă doar un segment relativ marginal al creditelor subprime. De ce această prudență în reglementare?
Historia est magistra vitae[i]
Răspunsul la întrebarea de mai sus este foarte clar reliefat în cuvântarea dnei Mary Starks, economistul șef ala FCA, din 27 februarie 2017, intitulată: “De la Dioclețian la creditele rapide: Ce putem învăța din reglementări ale prețurilor cu și fără succes?”[ii] Concluzia ce rezultă din această intervenție publică este aceea că în cadrul FCA studiul trecutului servește ca lecție pentru prezent, învațămintele istoriei privind controlul prețurilor fiind avute în vedere în formularea politicilor actuale ale autorității respective. În acest context, o serie de experiențe istorice nereușite, cum ar fi reforma prețurilor din epoca lui Dioclețian sau controlului chiriilor în SUA în perioada celui de-al Doilea Război Mondial sunt factori ce îndeamnă la prudență.
Reformele lui Diocletian în domeniul controlului prețurilor[iii]….
Dioclețian (244-312 d. Ch.) ocupă un loc important în galeria împăraților romani. Confruntat cu procesul de decadere al Imperiului roman, Dioclețian, ce a devenit împărat în anul 284 d. Ch., a întreprins o serie de reforme privind armata, structura de guvernare a statului, sistemul monetar și fiscalitatea. Reformele sale guvernamentale s-au concretizat în primul rând în înființarea Tetrarhiei, altfel spus împărțirea statului în patru părți, fiecare condusă de unul din cei doi împărați și cei doi cezari asociați acestora, ce acționau coordonat. Totodată, el a stabilit subdiviziuni administrative pentru fiecare parte de imperiu[iv] și a sporit numărul funcționarilor publici (potrivit unor estimari, 50.000 de funcționari la o populație de aproximativ 50 de milioane). În domeniul finanțelor publice, a crescut presiunea fiscală, dar a fost introdus un sistem mai echitabil de impozitare. Întrucât în epoca sa inflația devenise o mare problemă, Dioclețian a avut inițiativa de a lupta împotriva acesteia prin impunerea unui sistem de control al prețurilor, ce s-a dovedit un mare eșec.
… și cum edictul său a înrăutățit situația economică și socială
În anul 301 d. Ch., Dioclețian a emis celebrul său Edict despre prețurile maxime (Edictum de Pretiis Rerum Venalium). Acesta stabilea limite de preț pentru mai mult de 1.000 de produse de larg consum vândute în cadrul imperiului, precum și salariile maxime ale celor angajați în producția acestora și în prestarea unor servicii. Pentru nerespectarea reglementărilor respective, cât și pentru stocarea de produse în vederea speculei era prevăzută pedeapsa cu moartea. Și cumpărătorul care accepta prețuri ce depășeau limitele legale era supus aceleași pedepse.
Cap de listă ca nivel de preț era livra de mătase vopsită în purpură(1 livră romană = 326 grame), cu o valoare maximă admisă de 150.000 de denari comuni (denarii communes)[v]. Acest preț era egal cu cel al unui leu. Un sextarius (0,546 litri) de vin de cea mai bună calitate nu putea depăși valoarea de 30 de denari, în timp ce aceeași cantitate de bere celtică sau panonică avea plafonul de preț stabilit la 4 denari (2 denari pentru berea egipteană). Salariu zilnic al unui conducător de măgari/cămile (cu întreținere) era limitat la 25 de denari. Un avocat putea lua maxim 1.000 de denari pentru pledarea unei cauze, iar un notar putea încasa până la 10 denari pentru scrierea unei petiții sau a unui document legal. Prețul era plafonat la 75 de denari pentru pantofii unui soldat și la 100 de denari pentru pantofii unui senator. Un ghicitor de noroc putea câstiga până la 20-25 de denari pe zi și lista de prețuri nu se oprește aici.
Edictul a dus la înrăutățirea situației, rezultatele sale negative fiind prezentate de un contemporan numit Lactantius, scriitor creștin timpuriu și consilier al sfântului împărat Constantin cel Mare, după cum urmează: “ [Dioclețian ] …s-a hotărât să reglementeze prețurile la toate lucrurile vandabile. S-a vărsat mult sânge pentru lucruri foarte nesemnificative[vi] și oamenii nu au mai adus provizii la piață, întrucât nu puteau obține un preț rezonabil pentru ele și asta a sporit penuria așa de mult, încât după ce mulți au murit din cauza acesteia, legea a fost revocată”.
O opinie nefavorabilă edictului este susținută și de economistul șef al FCA în cuvântarea sa, care precizează că întrucât prețurile respective nu țineau cont de considerații legate de cerere și ofertă și nici de costurile de transport, “nu a durat mult și piețele negre au înflorit. După o perioadă scurtă și inefectivă, edictul a fost abolit”. Totodată, dna Stark atrage atenția că “…cel puțin de 1700 de ani controlul prețurilor exercită atracție asupra celor ce stabilesc politici, dar acesta s-a dovedit dificil de implementat (“tricky”) în practică”.
Controlul chiriilor și forțele pieței
O altă pagină de istorie analizată în cuvântarea mai sus amintită este cea legată de controlul chiriilor în SUA în perioada celui de-al Doilea Război Mondial. Economistul șef al FCA precizează că deși măsurile de înghețare a nivelului chiriilor au fost în favoarea persoanelor din locuințele supuse reglementărilor specifice, ele au avut efecte opuse pentru alte entități. Chiriile sub nivelul pieței au dus la reducerea ofertei de închiriere și a stimulentelor de construire a altor locuințe, având drept consecință creșterea chiriilor în sectorul nesupus controlului prețurilor. Conform doamnei Stark: “ca în vremea lui Dioclețian, aceste controale de preț au dus de asemenea la exprimarea forțelor pieței în alte forme, cum ar fi cea în care proprietarii au luat plăți “pe sub masă” sau au instituit comisione de semnare mai ridicate”.
Lecțiile istoriei
Economistul șef al FCA extrage următoarele învățăminte din cele două experiențe istorice:
- stabilirea de prețuri fixe sau de limite de preț poate avea consecințe nedorite foarte serioase, inclusiv subminarea chiar a intenției inițiale a politicii și dezvoltarea pieței negre sau a altei activități infracționale;
- să se recunoască ca acestea sunt decizii politice, cu câștigători și perdanți.
Filozofia FCA privind controlul prețurilor în sectorul financiar
Dacă cele doua experiențe istorice analizate urmăreau limitarea inflației, în prezent, subliniază dna Stark, majoritatea discuțiilor privind controlul prețurilor se concentrează pe aspecte microeconomice, și anume prețurile unor bunuri și servicii particulare. Cel mai bun exemplu în această privință sunt companiile de utilități, unde limitele de preț sunt utilizate pentru reducerea puterii de monopol.
Elemente de putere monopolistă sau de putere de piață – companii care beneficiază de o pozitie privilegiată, greu de schimbat și care au astfel abilitatea de a impune prețuri mărite – există și în domeniul infrastructurii serviciilor financiare, în special în infrastructura serviciilor de plăți și a negocierii valorilor mobiliare (burse, case de compensare). În unele cazuri, în privința acestei infrastructuri, controlul prețurilor se va dovedi a fi mai efectiv decât competiția și dna Stark indică regimurile de limitare a comisioanelor de interschimb, adoptate în Australia și apoi în SUA și UE, ca exemple adecvate.
Economistul șef al FCA subliniează însă că “multe din piețele de servicii financiare nu arată așa [n. n. – ca infrastructura financiară]. Multe piețe de servicii financiare au jucători multipli …Dacă cumperi o bucată de pâine de proastă calitate, data viitoare te duci la un brutar diferit”.
Cum se explică atunci limitele de preț impuse în februarie 2015 de FCA în domeniul creditelor cu cost înalt și pe termen scurt (HCSTC)? În această privință, oficialul FCA face următoarele precizări: “Erau mulți creditori pe piață la acel moment. Dar competiția prin preț era slabă – împrumutații nu contactau mai mulți creditori și nu comparau prețurile, în parte pentru că aceasta era dificil, dar și pentru că doreau credit urgent. Împrumutații care aveau nevoie de credit imediat era mai puțin preocupați de cât costă creditul și li s-au dat bani fără prea multă disciplină dacă ei își puteau permite să împrumute. Prin urmare, mulți s-au confruntat cu comisioane și costuri excesive atunci când nu au putut rambursa, au suferit de pe urma practicilor șocante de colectare a datoriilor și s-au găsit prinși în cursa spiralei datoriilor”.
În legatură cu posibile consecințe neintenționate ale reglementării FCA de plafonare a dobânzii la creditele HCSTC, dna Stark arată următoarele: “vă reamintiți că una din consecințele nedorite ale edictului lui Dioclețian privind prețurile a fost să transfere activitatea pe piața neagră. Una din principalele dezbateri privind limita de preț la creditele HCSTC a fost dacă va avea un efect similar, ducând debitorii în brațele creditorilor ilegali”. Potrivit cuvântării, răspunsul la întrebare a fost obținut cu ocazia primei analize periodice din 2017 a limitei de preț, când “am descoperit că 60% din persoanele respinse de la luarea de credite HCSTC nu au mers să se împrumute din alte surse. Restul au mers, în principal, la familii sau prieteni, 15% utilizând alte forme de credit oficial”.
Interesantă este și precizarea dnei Stark că, în situațiile când FCA a recurs la limite de preț, aceasta s-a facut în baza abilitării sale exprese de către guvern. Deși teoretic FCA poate introduce restricții de pret pe baza unei abilitări generale, autoritatea de reglementare preferă ca guvernul să fie implicat, întrucât “politicile care creeaza perdanți și câștigători implică alegeri politice dificile.”
Concluzii
Care sunt învățămintele cuvântării? În cuvintele dnei Stark: “Noi putem și impunem limite de preț. Dar aceasta este o excepție decât o regulă. În cadrul sectorului serviciilor financiare există mii de prețuri stabilite în fiecare zi de către forțele pieței unde nu intervenim direct.” Și “atunci când piețele nu lucrează bine pentru unii sau toți clienții, FCA va încerca mai întâi alte opțiuni de politică, ce duc la întărirea competiției”.
În cazul în care se impun totuși limite de preț, oficialul FCA atenționează, încă o dată, că trebuie:
- să se acorde atenție consecințelor neintenționate. Acestea nu sunt de nesurmontat, dar trebuie identificate și făcut ceva în privința lor. Și dacă o politică a fost implementată trebuie să fie verificată dacă funcționează, cât mai curând posibil;
- să se recunoască ca acestea sunt decizii politice, cu câștigători și perdanți.
Legat de ultimul aspect de mai sus, dna Stark subliniază, preluând o formulare din edictul lui Dioclețian, că “avariția neînfrânată a negustorilor fără de scrupule ne supară și este corect să fie așa. Dar pur și simplu limitarea prețurile acestora poate crea mai mulți perdanți decât câștigători și măsurile ce intenționează să îi ajute pe cei vulnerabili pot realiza opusul. Reglementatorii și think-tank-uri ca SMF trebuie să fie atenți la aceasta”.
Ouod erat demonstrandum!
[i] Parafrază după expresia latină “Magistra vitae” (“profesorul vieții”) utilizată de Cicero în opera sa Despre oratorie și oratori pentru a personifica istoria ( https://en.wikipedia.org/wiki/Magistra_vitae)
[ii] “From Diocletian to pay day loans: what can we learn from successful and unsuccessful price regulation?”, Speech by Mary Starks, Director of Competition and Chief Economist at FCA, delivered at the Social Market Foundation (SMF) lecture, London. https://www.fca.org.uk/news/speeches/diocletian-pay-day-loans-what-can-we-learn-successful-and-unsuccessful-price-regulation
[iii]Prezentarea reformelor lui Dioclețian, cu excepția referirilor exprese la cuvântarea oficialului FCA, se bazează pe cercetările documentare ale autorului.
[vi] Actualelele dioceze ale Bisericii Catolice în teritoriile ce au făcut parte din Imperiul Roman se suprapun în mare măsura diviziunilor administrative stabilite de Dioclețian.
[v] Denarii communes erau o monedă noțională, de calcul. În continuare, referirile la denari au în vedere denarii comuni.
[vi] Potrivit istoricului Roland Kent, atunci când cumpăratorii descopereau că limitele de preț nu erau respectate, aceștia formau grupuri violente și distrugeau tarabele/magazinele vânzătorilor, ucigând incidental negustorii, deși bunurile de multe ori aveau o valoare redusă.
