Recenta decizie a guvernului român de a introduce o taxă pe activele instituțiilor bancare a declanșat o amplă dezbatere publică, în cadrul căreia, pentru susținerea anumitor puncte de vedere, se recurge adesea la comparații internaționale. Din păcate, comparațiile respective sunt în multe cazuri incorecte, iar aceasta se datorează unei documentări deficitare sau unor încercări de dezinformare. De aceea, voi prezenta în continuare, sumar, experiența altor țări din Uniunea Europeană (UE) în domeniul impozitării speciale a sectorului financiar, din dorința de a pune suprataxa din România în context european și a facilita o mai bună înțelegere a comparațiilor ce sunt avansate de diverși analiști.
Comparații eronate: un simplu exemplu
Într-o opinie recentă, un economist mult răsfățat de presă susține că forma româneasca a taxei pe activele bancare este mai “interesantă” decât cea “otova” introdusă de austrieci în 2011, de 0,9% din total active. Totodată, acesta mai precizează că taxa românească este mai mică decât cea austriacă. Toate bune și frumoase, numai că aceste afirmații conțin multe neadevăruri. În primul rând, impozitul pentru stabilitate financiară (“stabilitatsabgabe’) adoptat de Austria nu privește activele, ci partea opusă a bilanțului. El are ca bază de impunere totalul bilanțului (pasive) din care se exclud mai multe elemente: capitalul nominal și rezervele, depozitele bancare garantate și alte datorii specifice[i]. În al doilea rând, în cazul impozitului respectiv se ține cont de situația băncilor mici. Astfel, potrivit prevederilor legislative inițiale, pasivele sub 1 miliard de euro nu au fost impozitate, in timp ce pasivele între 1 mld. și 20 mld. de euro au fost impozitate cu o rata de 0,055%, iar cele peste acest ultim nivel au fost impozitate cu 0,085%[ii]. Deci nici vorbăde o rata de 0,9%! Și, matematic, o rată de 0,1%, cât reprezintă cea mai scăzută cotă a taxei pe active românești, este clar mai mare decât 0,085%, și nu mai mică cum încearcă să ne convingă economistul respectiv. Documentare greșită sau încercare de manipulare? Nu știu, dar e evident că referirile la experiența altor state trebuie luate în considerare numai din surse de încredere sau după o minimă verificare.
Modele diferite de impozitare a sectorului financiar
Impozitarea specială a sectorului financiar se discută de multă vreme, în această privință economiști celebri precum Keynes și Tobin făcând o serie de prime propuneri în anul 1936 și respectiv 1978. Propunerile, ce urmăreau limitarea speculațiilor financiare (Keynes) și reducerea fluctuațiilor valutare (Tobin), nu au fost însă implementate. Dezbaterea privind o nouă impozitare a sectorului financiar a revenit în forță după declanșarea crizei financiare globale în 2007, fiind avansate diferite modele:
- Impozitul pe tranzacții financiare
- Impozitul pe activitatea bancară
- Impozitul bancar.
Impozitul pe tranzacții financiare (Financial Transaction Tax – FTT) se aplică unui set de tranzacții financiare special desemnat în acest sens, în general asupra vânzărilor-cumpărărilor de obligațiuni și acțiuni pe piața secundară și asupra instrumentelor financiare derivate. Impozitul are un caracter mult mai larg decât impozitul Tobin, care nu privește decât tranzacțiile efectuate pe piața valutară. Rolul său este de a descuraja tranzacțiile speculative, fără a afecta alte tipuri de operațiuni financiare, și de a acoperi costuri fiscale generate de gestiunea unei crize financiare. Există și o variantă a acestui impozit, unde fondurile colectate vor fi folosite pentru finanțarea dezvoltării țărilor cele mai sărace. Baza de impozitare în cazul TFF este reprezentată de valoarea brută/noțională a tranzacției. Nivelul de impozitare este foarte scăzut, nefiind de natură să frâneze tranzacțiile normale, și se crede că el ar putea descuraja pe cele speculative. De regulă, fondurile colectate sunt vărsate la bugetul de stat.
Majoritatea economiștilor sunt împotriva unui astfel de impozit. Există un grad ridicat de incertitudine în privința impactului său real asupra funcționarii piețelor și asupra activității entităților implicate în speculații. De asemenea, impozitul nu poate fi eficient decât dacă este implementat la nivel mondial, altfel multe tranzacții pot fi delocalizate. FMI s-a opus acestui tip de impozit, în condițiile în care comunitatea internațională dorește ca băncile să plătească pentru pierderile ce provin din materializarea riscurilor. În acest context, impozitul bancar nu este cea mai bună metodă de a finanța un mecanism de rezoluție bancară, fiindcă volumul de tranzacții nu este o aproximare precisă pentru costul pe care falimentul unei institutii financiare l-ar avea. De asemenea, un astfel de impozit nu se concentrează pe problemele de bază ale stabilității financiare: dimensiunea instituțiilor, interconectarea acestora și gradul de substituție.
Comisia Europeană a propus în anul 2011 un impozit pe tranzacții financiare armonizat pentru toate statele membre ale UE. Propunerea nu s-a bucurat de un acord unanim, astfel încât inițiativa a mers mai departe pe baza unei proceduri de colaborare întărită solicitată de 11 țări (Franța, Germania, Belgia, Austria, Portugalia, Slovenia, Grecia, Italia, Spania, Estonia și Slovacia). Apoi, Estonia a renunțat la acest proiect, care, in prezent, trenează datorită unor divergențe între țări. În 2016, potrivit informațiilor disponibile, existau trei state membre care aplicau TFF la nivel național.
Impozitul pe activitatea bancară (Financial Activity Tax – FAT) are drept obiectiv atragerea de resurse bugetare și prevenirea asumării unor riscuri exagerate de către instituțiile financiare. El se aplică, în principal, asupra profiturilor acestor instituții. Fondurile colectate sunt destinate bugetului de stat.
Impozitul bancar (Bank Levy) reprezintă modelul de impozit cel mai des utilizat de către statele membre UE, care au recurs la noi forme de impozitare a institutiilor financiare începând cu anul 2009. Scopul acestui impozit, denumit “contribuție la stabilitate financiară” de către FMI și “impozit de stabilitate” de către Comisia Europeană, este de a recupera cheltuielile publice făcute de guvernele naționale pentru salvarea instituțiilor bancare și, în special, de a finanța costurile unei crize financiare viitoare. Fondurile obținute sunt acumulate într-un fond dedicat, fie vărsate la bugetul de stat. În cazul impozitului bancar, baza de impozitare este reprezentată de totalul de bilanț sau de anumite elemente de bilanț de natura activelor sau pasivelor. În marea lor majoritate, țările ce au introdus impozitul bancar au respectat recomandările FMI: cota de impozit se aplică pasivelor bancare excluzând capitalul și depozitele garantate, astfel încât partea cea mai riscantă a fondurilor băncilor sa fie impozitată[iii]. Din 14 state membre UE, care au introdus impozitul bancar începând cu anul 2009, doar două țări au decis să impoziteze activele ajustate (Ungaria și Polonia), iar alte două țări au ales ca asietă activele ponderate în funcție de risc (Franța și Finlanda). Impozitul bancar aplicat de cele două țări central-europene are ca particularitate faptul că resursele financiare colectate sunt destinate finanțării cheltuielilor publice generale și nu acoperirii costurilor publice derivate din falimente bancare, cum este în cazul altor țări UE. Impozitul din Finlanda a fost temporar, iar cel din Franța a avut în vedere reducerea riscului sistemic, fiind aplicat doar băncilor mari, cu un capital mai mare de 500 de milioane de euro. Cotele de impozit bancar au fost stabilite în multe țări sub nivelul recomandat de FMI, de cel mult 0,2% anual, dar au atins și valori ridicate de 0,4% în Slovacia și de 0,53% în Ungaria (cote maxime inițiale, ce au fost apoi reduse[iv]).
De la 1 ianuarie 2019, Romania a intrat în clubul statelor membre UE ce aplică impozit bancar la activele bancare. Există însă deosebiri între modelele de impozitare asupra activelor bancare implementate în aceste trei țări. Obiectivele declarate, perimetrul de aplicare, baza de impunere variază de la un stat la altul, ceea ce conduce la consecințe diferite, atât pentru instituțiile financiare, cât și pentru economiile naționale. De exemplu, modelul românesc are o trăsătură distinctivă (unică pe plan european și, din câte cunoaștem, la nivel mondial): cota de impozit este legată de evoluția unui indice de piață (ROBOR), fapt de natură să afecteze negativ mecanismul de transmitere a politicii monetare a băncii centrale. Mai mult, daca în România obiectivul declarat este cel de a acționa asupra comportamentului băncilor care stabilesc indicele ROBOR, autoritățile poloneze și ungare recunosc că doresc să utilizeze încasările din impozitul bancar ca venituri bugetare.
În urmatorul articol, voi analiza experiența Ungariei și Poloniei în domeniul aplicării suprataxei pe activele bancare, în vederea identificării unor posibile elemente de bună practică pentru decidenții autohtoni, dar și pentru a demonstra că, pentru a fi utile, comparațiile internaționale trebuie să meargă în detaliu.
[i] Impozitul bancar din Austria urmează recomandările FMI legate de “impozitul de stabilitate financiară”, conform cărora baza de impozitare este constituită din pasive totale ajustate. Prin urmare, impozitul austriac nu este otova (pentru că nu e legat de un indice de piață); el se bazează pe studii serioase elaborate pentru G-20 de către experți recunoscuți pe plan internațional.
[ii]În anul 2017, impozitul bancar normal a fost în valoare de 0,024% pentru tranșa de impozitare cuprinsă între 300 de milioane de euro și 20 de miliarde de euro și în valoare de 0,029% pentru baza de impozitare ce depășește suma de 20 miliarde de euro.
[iii] De exemplu, Germania a introdus un impozit bancar în 2011 pentru a alimenta un fond de restructurare bancară proiectat a atinge nivelul de 70 mld. de euro. De precizat că, fondurile publice cheltuite pentru sprijinirea băncilor în perioada 2008-2013 s-au ridicat la suma de 64 mld. de euro. Băncile de talie mare și cele implicate în tranzacții cu instrumente financiare derivate au intrat sub incidența unei cote majorate de impozit. Baza de impozitare a fost totalul pasivelor din care s-au dedus următoarele elemente: capitalul, depozitele clienților, drepturile de participare la profit și fondul de rezervă pentru riscuri bancare generale. Băncile nu au fost obligate să platească impozit, dacă pasivele eligibile pentru impozitare erau mai mici sau egale cu suma de 300 milioane de euro. De asemenea, pentru a nu fi afectată drastic profitabilitatea băncilor, impozitul a fost limitat la 20% din veniturile anuale ale anului contabil ce precede anul de contribuție. Prin modul cum impozitul a fost proiectat, băncile mici au fost excluse, în mare parte, de la plata acestuia. Prin urmare, contribuțiile au fost asigurate, în principal, de băncile comerciale mari și de entitățile centrale ale băncilor de economii și ale băncilor cooperatiste (pentru detalii a se vedea articolul “Assesing the effects of the regulatory bank levies” elaborat de Claudia Buch, Lena Tonzer, Benjamin Weigert la adresa: www.voxeu.org/print/61536).
[iv] În Ungaria, impozitul bancar se aplică pe tranșe. Cota anuală de 0,53% este aferentă tranșei superioare de impozitare aplicată băncilor de talie mare. Ea a fost redusă succesiv în timp, în prezent fiind de 0,2%. Pentru băncile mici s-a aplicat în permanență o cotă de 0,15%. În Slovacia, de la 1 ianuarie 2012, instituțiile de credit au trebuit să plătească un impozit special anual de 0,4% aplicat bazei de impozitare stabilită prin lege (fiind prevăzute deduceri), dar rata se reduce gradual până la 0%, în funcție de anumiți indicatori ai sectorului bancar. Din 2015, rata s-a redus la o,2%. Rata se va aplica până când totalul sumelor colectate va fi de 750 milioane de euro, apoi cota de impozitare va fi redusă la 0,1%.
