Un obiectiv fundamental al cadrului național de gestiune a crizelor financiare este acela de a minimiza, pe cât posibil, sprijinul financiar public acordat instituțiilor de credit cu probleme. În situații excepționale, cadrul permite însă recapitalizarea acestor instituții, atât în procesul de rezoluție, cât și în afara acestuia. În rezoluție, astfel de măsuri de sprijin finanțate de către stat iau forma specifică a instrumentelor publice de stabilizare financiară, ce se aplică în condiții strict reglementate.
Ce sunt instrumentele publice de stabilizare financiară?
Instrumentele publice de stabilizare financiară reprezintă o categorie de sprijin financiar public extraordinar, ce poate fi utilizată în caz de rezoluție[i]. Această intervenție a statului îmbracă următoarele forme:
- Instrumentul de sprijin financiar prin aport de capital;
- Instrumentul de trecere temporară în proprietatea privată a statului.
Potrivit prevederilor art. 352 alin. 1 din Legea nr. 312/2015[ii], cele două instrumente se utilizează “sub conducerea Ministerului Finanțelor Publice în calitate de minister competent în strânsă colaborare cu Banca Națională a României în calitate de autoritate de rezoluție”. În vederea implementării instrumentelor respective, Ministerul Finanțelor Publice dispune, potrivit legii, de competențe de rezoluție specifice.
Primul instrument amintit mai sus permite statului român, prin Ministerul Finanțelor Publice, să participe la recapitalizarea unei instituții de credit prin aport de capital în schimbul acțiunilor sau al altor instrumente incluse în calculul fondurilor proprii în conformitate cu Regulamentul (UE) nr. 575/2013 privind cerințele de capital. Cel de al doilea instrument se aplică pe baza unuia sau a mai multor ordine de transfer emise de către Ministerul Finanțelor Publice. Beneficiarul ordinului/ordinelor de tranfer temporar poate fi: (1) o entitate desemnată de ministerul competent; (2) o societate pe acțiuni deținută în întregime de stat.
De ce pot fi necesare instrumente publice de stabilizare financiară?
Directiva BRR[iii], transpusă în dreptul național prin Legea nr. 312/2015, se bazează pe principiul că acționarii și creditorii unei instituții de credit trebuie să absoarbă pierderile în rezoluție, astfel încât fondurile publice să fie protejate prin reducerea la minimum a dependenței instituțiilor cu probleme de sprijinul financiar public extraordinar. Statele membre au dreptul să utilizeze instrumente de rezoluție suplimentare la nivel național, atât timp cât ele respectă obiectivele, principiile și condițiile stabilite de directivă.
Instrumentele publice de stabilizare financiară au fost introduse în textul directivei BRR la solicitarea Parlamentului European. Demersul acestei instituții a avut în vedere raportul europarlamentarului Hokmark, ce a recomandat adăugarea a trei noi instrumente la propunerea de directivă BRR a Comisiei Europene, și anume: garanții de stat, sprijin de capital și proprietate publică temporară. În susținerea noilor măsuri, raportul a invocat două argumente principale: (1) absorbția de pierderi de către acționari și creditori ar putea să nu fie posibilă într-o situație de criză sistemică, fără a se pune în pericol stabilitatea financiară; (2) există o diferență importantă între o criză ce implică o singură bancă (criză idiosincratică) și o criză bancară generalizată. În ultima situație, cu cât este mai amplă criza și mai accentuate îngrijorările legate de contaminare, cu atât mai important este ca instituțiile de credit și firmele de investiții să fie menținute ca entități ce își continuă activitatea (going concern). Poziția Parlamentului European a fost primită cu rezerve de celelalte instituții europene implicate în procesul legislativ (Consiliul UE și Comisia Europeană) și de o serie de analiști economici. Aceste persoane au argumentat că introducerea instrumentelor de stabilizare bazate pe finanțare publică ar putea submina mesajul pentru piețe, din textul proiectului de directivă BRR, că instituțiile de credit nu vor mai fi salvate de stat (bail-out) și astfel se va crea hazard moral[iv]. Într-un final, urmare unui proces de negociere între Parlamentul European, Consiliul UE și Comisia Europeană (“trialog”), în directivă au fost introduse instrumentele de stabilizare financiară referitoare la recapitalizare, însă cu respectarea unor condiții stricte pentru evitarea hazardului moral. Respectivele instrumente au fost preluate in dreptul român, urmare transpunerii directivei BRR. De precizat că, Regulamentul (UE) nr. 806/2014[v], ce instituie un mecanism unic de rezoluție pentru țările din Uniunea Bancară, nu conține referiri la instrumentele publice de stabilizare financiară. Prin urmare, instrumentele respective nu sunt aplicabile statelor membre participante la mecanismul unic de rezoluție, ce dispun de surse de finanțare a rezoluției la nivel supranațional (Fondul Unic de Rezoluție, instrumentul de recapitalizare directă al Mecanismului European de Stabilitate).
În ce condiții pot fi utilizate instrumentele publice de stabilizare financiară?
În România, instrumentele publice de stabilizare financiară urmează regimul prevăzut în directiva BRR. În consecință, ele vor putea fi aplicate doar în cadrul unui proces de rezoluție bancară (ceea ce implică să fie îndeplinite condițiile de rezoluție prevăzute de lege[vi]) și numai în situația extraordinară a unei crize sistemice. Chiar și în contextul unei astfel de perturbări grave a funcționării sistemului bancar, ele nu vor putea fi disponibile decât “în ultimă instanță”, adică numai “în urma evaluării și valorificării la maximum a altor instrumente de rezoluție[vii], menținând în același timp stabilitatea financiară, potrivit deciziei Ministerului Finanțelor Publice … după consultarea cu Banca Națională a României” (art. 353 din Legea nr. 312/2015). Instrumentele publice de stabilizare financiară vor putea fi utilizate numai după ce acționarii și deținătorii de alte instrumente de proprietate, precum și deținătorii de instrumente de capital relevante și de alte instrumente de datorie eligibile au contribuit, prin reducerea valorii acestor instrumente, prin conversie sau prin alte modalități la absorbția pierderilor și recapitalizarea instituției supuse rezoluției, cu cel puțin 8% din totalul datoriilor și al capitalurilor proprii ale instituției respective, contribuție evaluată la momentul întreprinderii acțiunii de rezoluție” (art. 221, lit. a) din Legea nr. 312/2015). Prin urmare, aceste instrumente nu înlocuiesc recapitalizarea internă (bail-in), ci sunt complementare acesteia. În plus, folosirea instrumentelor precizate mai sus, implică respectarea regulilor europene privind ajutorul de stat.
Aplicarea instrumentelor publice de stabilizare financiară este posibilă numai dacă Ministerul Finanțelor Publice, în calitate de minister competent, și BNR, în calitate de autoritate de rezoluție, determină că aplicarea instrumentelor de rezoluție nu ar fi suficientă pentru evitarea efectelor negative asupra stabilității financiare sau pentru protejarea interesului public. O situație de protejare a interesului public poate apărea în cazul în care instituției de credit i-ar fi fost acordat anterior un aport extraordinar de lichiditate din partea băncii centrale. De asemenea, interesul public poate fi invocat în cazul utilizării intrumentului de trecere temporară în proprietatea privată a statului, dacă instituției de credit i-ar fi fost acordate anterior fonduri publice prin intermediul instrumentului de sprijin financiar prin aport de capital.
În situația aplicării ambelor instrumente publice de stabilizare financiară, instituția de credit va trebui să fie administrată în mod profesionist și pe baze comerciale. De asemenea, se va urmări transferul aportului de capital de stat la instituția de credit/al instituției de credit în sectorul privat, imediat ce circumstanțele comerciale și financiare o vor permite. În acest mod, utilizarea de fonduri publice ar trebui să fie neutră din punct de vedere fiscal pe termen mediu.
Incidența regulilor europene privind ajutorul de stat
Potrivit art. 108 al Tratatului privind Funcționarea Uniunii Europene, statele membre sunt obligate să notifice orice ajutor de stat pe care intenționează să-l acorde. În aprecierea de către Comisia Europenă a unei măsuri pentru a se vedea dacă aceasta constituie ajutor de stat, sunt esențiale două elemente: (1) dacă sunt implicate resurse ale statului; (2) dacă un avantaj selectiv este conferit instituției beneficiare. După cum a precizat Comisia Europeană, instrumentele publice de stabilizare financiară sunt finanțate în mod direct de către stat și, prin urmare, în situația în care niciun investitor privat nu ar asigura astfel de măsuri în condiții similare, este posibil ca ele să constituie ajutor de stat. Articolul 221, lit. b) din Legea nr. 312/2015 (ce preia prevederile art. 37 alin. 10 din directiva BRR) reamintește obligația din Tratat mai sus menționată, atunci când stabilește că utilizarea instrumentelor de stabilizare este supusă obținerii aprobării prealabile și a celei finale prevăzute de cadrul UE privind ajutorul de stat. Comisia Europeană (prin Direcția Generală – Concurență) va verifica gradul în care măsurile propuse îndeplinesc obiectivele controlului ajutorului de stat: asigurarea stabilității financiare, limitarea ajutorului de stat la maximum și restaurarea viabilității pe termen lung a entității. Comisia Europeană va evalua, în mod independent, și cerințele relevante impuse de directiva BRR: (1) dacă există o criză financiară cu potențial sistemic și (2) dacă acționarii și creditorii au respectat cerințele de împărțire a costurilor (“burden-sharing”) prin efectuarea unei recapitalizări interne de minim 8% din totalul datoriilor și al capitalurilor proprii ale instituției în cauză. Implicarea Comisiei Europene în acest proces, este de natură să reducă marja de manevră a autorităților naționale în privința activării instrumentelor publice de stabilizare financiară și a conținutului acestora. În plus, trebuie reiterat că instrumentele de stabilizare vor putea fi implementate numai după obținerea aprobării Comisiei Europene în acest sens. Până în prezent, nicio țară dinUEnu a recurs la instrumentele publice de stabilizare financiară prevăzute de directiva BRR, în esență instrumente clasice de gestiune a crizei financiare, dar supuse acum unor condiții restrictive și unor modalități specifice de aplicare.
Concluzii
Cadrul european și cel național de gestiune a crizelor financiare, ce au în centrul lor recapitalizarea internă (“bail-in”), nu elimină în totalitate sprijinul financiar public pentru instituțiile de credit. Recapitalizarea instituțiilor de credit în procesul de rezoluție este permisă, dar aceasta se poate realiza prin intermediul instrumentelor publice de stabilizare financiară numai în mod exceptional și cu respectarea unor reguli stricte. Procesul de utilizare a acestor instrumente este unul complex, aplicarea sa eficientă presupunând o bună colaborare între diversele instituții implicate: minister/ministere de finanțe, autoritate/autorități de rezoluție și Comisia Europeană.
[i] Pentru informații privind sprijinul financiar public extraordinar permis în afara rezoluției a se vedea articolul „Recapitalizarea preventivă: o scurtă prezentare” (/index.php/macroeconomie/220-recapitalizarea-preventiva-o-scurta-prezentare)
[ii] Legea nr. 312/2015 privind redresarea și rezoluția instituțiilor de credit și a firmelor de investiții, precum și pentru modificarea și completarea unor acte normative în domeniul financiar (publicată în Monitorul Oficial, partea I, nr. 920 din 11/12/2015)
[iii] Directiva nr. 2014/59/UE a Parlamentului European și a Consiliului din data de 15 mai 2014 de instituire a unui cadru pentru redresarea și rezoluția instituțiilor de credit și a firmelor de investiții și de modificare a Directivei 82/891/CEE a Consiliului și a Directivelor 2001/24/CE, 2002/47/CE, 2004/25/CE, 2005/56/CE, 2007/36/CE, 2011/35/UE, 2012/30/UE si 2013/36/UE ale Parlamentului European și ale Consiliului, precum și a Regulamentelor (UE) nr. 1093/2010 și (UE) nr. 648/2012 ale Parlamentului European și ale Consiliului, publicată în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene seria L nr. 173 din 12 iunie 2014.
[iv] Hazardul moral reprezintă asumarea de riscuri excesive de către o persoană, întrucât știe că o altă persoană va interveni pentru a o salva de posibile consecințe negative.
[v]Regulamentul (UE) nr. 806/20124 al Parlamentului European și al Consiliului din 15 iulie 2014 de stabilire a unor norme uniforme și a unei proceduri uniforme de rezoluție a instituțiilor de credit și a anumitor firme de investiții în cadrul unui mecanism unic de rezoluție și al unui fond unic de rezolușie și de modificare a Regulamentului (UE) nr. 1093/2010 (publicat in JO al Uniunii Europene L 225/1 din 30.07.2014)
[vi] Legea nr. 312/2015 prevede că o instituție de credit poate fi plasată în rezoluție numai în cazul în care autoritatea de rezoluție consideră că sunt îndeplinite cumulativ următoarele condiții:
- s-a determinat de către BNR, în calitatea sa de autoritate competentă, că instituția intră sau este susceptibilă să intre într-o stare de dificultate majoră;
- având în vedere orizontul de timp și alte circumstanțe relevante, nu există nicio perspectivă rezonabilă potrivit căreia starea de dificultate majoră ar putea fi împiedicată, într-o perioadă rezonabilă, prin măsuri alternative ale sectorului privat sau prin măsuri de supraveghere, inclusiv măsuri de intervenție timpurie sau măsuri de reducere a valorii sau de conversie a instrumentelor de capital relevante, luate în legătura cu instituția de credit în cauză;
- acțiunea de rezoluție este necesară din prisma interesului public.
[vii]Formularea din textul citat ar putea conduce la concluzia că instrumentele publice de stabilizare financiară sunt instrumente de rezoluție. Analiza altor prevederi ale legii în cauză arată însă, foarte clar, că aceste instrumente publice reprezintă o formă alternativă de finanțare.
