Guvernul Ciolos nu avea cum sa schimbe in mod substantial proiectul de buget mostenit. Nici timp nu avea la dispozitie si nici mandatul nu ii acorda spatiu de manevra suficient. Au intervenit si constrangeri politice se pare insurmontabile. Iar declaratiile ca vor fi respectate actele normative aprobate de Parlament, privind continuarea relaxarii fiscale (mai ales scaderea TVA la 20% in 2016) si cresterile de salarii, au trasat liniile de forta ale bugetului pentru 2016. De aceea, analiza draft-ului de buget public poate da sentimentul unui déjà vu in ceea ce priveste reperele macroeconomice si problemele constructiei sale. Oricum, sunt de salutat intentiile noului guvern de a promova transparenta, buna cheltuire a banului public si reforma administratiei publice, depolitizarea managementului intreprinderilor de stat, grija pentru educatie si sanatate.
In continuare, sunt punctate aspecte referitoare la ceea ce poate fi numita “noua macroeconomie” a bugetului, chestiunea investitionala, problema fiscala, absorbtia fondurilor europene si relatia cu institutiile internationale (FMI)
1.Ce ia ochiul la proiectul de buget public este schimbarea de directie in cadrul macroeconomic. Astfel, pana in 2015 am asistat la o reducere sistematica, fie ea facuta in principal prin comprimarea cheltuielilor de capital, a deficitului bugetar – care, in acest an, va fi probabil sub 1% din PIB, ceea ce ar insemna un deficit structural de asemenea sub 1% din PIB. Din 2016, deficitul bugetului suie brusc la 2,95% din PIB (deficit ESA, metodologia Eurostat) – adica o triplare; deficitul structural ar fi putin mai mic avand in vedere gap-ul prognozat al PIB-ului potential. Si in anii 2017 si 2018 deficitele ESA si structurale sunt prognozate mult peste cele din 2015. Este o modificare de directie si de dimensiune foarte mare, caz singular in UE; este o schimbare de directie ce are loc in conditiile in care economia tureaza/va tura, este de presupus, peste potential, fiind stimulata de consum si o usoara revenire a investitiilor (insa de la un nivel mult diminuat dupa 2008). Sunt de mentionat cateva aspecte ca teme de reflectie:
– o asemenea modficare de directie se justifica cand economia se confrunta cu socuri adverse insemnate, ce reclama cheltuieli suplimentare si, sau reduceri de venituri mari;
– maririle de salarii in sanatate si invatamant pot fi considerate ca masuri de reforma structurala (politici structurale), in masura in care sunt vazute ca investitii in capital uman. Dar si asa, aceste masuri nu explica o crestere de peste doua procente a deficitului bugetar;
– deficitul bugetar (metodologia europeana) este prevazut a fi in jur de 2,9% din PIB in 2017 si 2,44% 2018 (cu deficitele structurale apropiate ca valoare), ceea ce va mari in mod considerabil datoria publica; ritmul mediu anual de crestere a datoriei publice ar fi de circa 7% in timp ce cresterea medie a PIB-ului real ar fi de 4,4% (este de discutat cat de realiste sunt cifrele prognozate pentru cresterea economica). In aceste conditii, datoria publica ar trece de 45% din PIB in cativa ani (in 2016 ar trece de 41% din PIB).
– apare o intrebare cheie: este intelept sa lasam ca datoria publica sa se indrepte spre 50% din PIB? Limita prevazuta de aranjamente UE (inclusiv Pactul Fiscal) este de 60%. Pentru economii emergente, un prag de luat in seama ar fi de 50%, daca se au in vedere euroizarea (ce sugereaza posibile efecte bilantiere serioase la cei cu pasive considerabile in valuta), posibile miscari de capital destabilizatoare, iar in cazul Romaniei, venituri fiscale mici si venit/locuitor scazut. Pragul de indatorare publica (stoc de datorie), ca reper, nu este venit de nicaieri; se au in vedere experienta istorica, lectiile crizelor financiare si de balanta de plati, noul context economic si financiar international. Exista analize autohtone si ale unor institutii internationale care plaseaza pragul de risc (debt sustainability) in cazul Romaniei intre 45% si 50% din PIB (vezi si ultimul raport de stabilitate financiara al BNR, 2015). Este de amintit ca datoria publica a Romaniei era in jur de 39% din PIB in 2015.
Cat de relevant este un prag al datoriei publice de, sa zicem, 45% din PIB avand in vedere scaderea indatorarii externe totale a Romaniei in ultimii ani (desi datoria publica externa a crescut) ca si dezintermedierea financiara, care a dus la diminuarea ponderii creditului pentru sectorul privat la 31,7% din PIB in 2014, de la circa 39% in 2009? Pragul are relevanta daca tinem cont ca sectorul bancar are expunere mare pe datoria guvernamentala intr-o economie cu intermediere financiara subtire (si in scadere in ultimii ani), ceea ce face ca o parte importanta a finantarii/refinantarii datoriei publice sa se faca in exterior. Aceasta situatie are consecinta asupra cheltuielilor cu dobanzile; in proiectul de buget se observa o limitare a acestor cheltuieli la circa 1,5% din PIB in intervalul 2016-2019, ceea ce este discutabil avand in vedere cresterea sistematica a datoriei publice, deficitele bugetare – care nu au cum sa nu influenteze costul refinantarii. Este de mentionat, totodata, ca reducerea deficitului bugetar in 2019 la circa 1,72% (cel structural fiind prognozat in jurul a 2% din PIB) nu rezulta dintr-o majorare a veniturilor fiscale. Drept este ca se maresc investitiile ca pondere in PIB datorita fondurilor europene nerambursabile atrase (de la 1,75% la 2,3% din PIB in 2016 si, respectiv, 2019). Are loc, totodata, o diminuare a cheltuielilor cumulate cu asistenta sociala si cu personalul din sectorul bugetar de circa 1,5% din PIB in 2019 fata de 2016.
Ramane intrebarea: ne permitem aceste deficite bugetare in conditiile economice internationale prefigurabile? In loc sa formam spatiu fiscal, sa avem rezerve (buffere) pentru momente nefericite in economia mondiala, politica bugetara devine intens prociclica.
2. Chestiunea investitionala este spinoasa. Abordarea ultimilor ani, de a transfera din efortul investional intern pe seama fondurilor europene, are temei dublu: se incearca disciplinarea procesului investitional prin import de mecanisme/proceduri si se elibereaza resurse pentru alte utilizari. Este de observant ca:
– investitiile publice (cheltuieli de capital si utilizari de fonduri externe nerambursabile si rambursabile) au scazut ca pondere in PIB de la circa 7% in 2009 la circa 5% in 2014 (in 2015 cifra este estimata sub nivelul din 2014); aceasta scadere a ajutat consolidarea fiscala in conditiile in care fondurile externe nerambursabile au crescut ca pondere in ansamblu;
– cum de a fost crestere economica reala de peste 3% din PIB, ca medie, in anii recenti (va fi probabil peste 3,5% in 2015) cand investitiile publice si cele private au scazut atat de mult incepand cu 2009? Iar pentru 2016-2019 cresterea reala este prognozata la peste 4% anual . Astfel, in perioada 2008-2014 rata de investitie in economia romneasca a scazut de la 33% la circa 23% din PIB (adica cu circa 30%, fata de o medie a scaderii in UE de 25%); contributia investitiilor publice la aceasta dinamica a fost de circa 2% din PIB in timp ce cea a investitiilor private a fost de 8% (!!!) din PIB. Aici gasim o explicatie pentru scaderea dramatica a deficitelor externe, cu cel de cont curent ajungand in 2014 la 0,4% din PIB. In acest interval de timp economisirea totala a ramas relativ constanta, intre 22% si 23% din PIB.
– este de gandit ca avem de-a face cu o relansare economica cu credit mai putin existand lichiditati importante in economie, asa numita “creditless recovery”; extrapoland judecata ar fi necesare, temporar, investitii nu in crestere. Avem si o reorientare de resurse catre sectoare tradables, de export si care pot substitui importul (dupa experienta amara cu masive investitii facute prosteste in anii de precriza). Inca ceva de notat in sectorul public: la cata hotie si ineficienta exista este de bun simt sa se considere ca resurse mai putine se pot materializa in mai mult; adica cu 5% din PIB acum se poate obtine chiar mai mult decat cu 7% cu ani in urma. Dar aceasta ipoteza reclama doua amendamente. Astfel, hotia nu a disparut odata cu amputarea a doua procente din PIB alocate investitiilor deturnarea de resurse fiind in toata gama de utilizari; acest adevar sumbru se vede din tot ceea ce iese la iveala – ultimul caz notoriu fiind al autostrazii Orastie Sibiu (nota bene: contractata de o firma straina). Al doilea amendament este ca, in materie de infrastructura de baza, exista restante foarte mari si ca trebuie cheltuit mai mult si bine. Este de vazut ce va reusi noul guvern in disciplinarea cheltuirii banului public, in investitii.
– de chestiunea investitionala e legata cea a “cresterii economice potentiale”. Oricat am crede ca scaderea dramatica a investitiilor (de la 33% in 2008 la 23% din PIB in 2014) este indusa de realocare de resurse, cresterea potentiala a economiei depinde de nivelul investititiilor, castigurilor tehnologice, calitatea fortei de munca (demografie). Si nu stam bine la factorii mentionati: cat cheltuim pentru educatie (inclusiv problema invatamantului profesional), nivelul investitiilor, cheltuielile pentru R&D (cele mai scazute din UE);
– este improbabil ca reducerea TVA la 20% in 2016 si la 19% in 2017 sa impulsionze investitiile private in mod semnificativ, cum spera unii, inclusiv la MFP (in schimb reduce venituri fiscale). O crestere a consumului va avea loc, desi nu in mod spectaculos nefiind vorba de bunuri si servicii alimentare. Investitiile private depind in larga masura de incredere, care la randul ei depinde de un manunchi de factori interni si externi, ce depasesc considerabil ca importanta scaderile de taxe si impozite. Nu era necesara diminuarea impozitului pe dividende, care mai degraba incurajeaza speculatii pe piata de capital.
– nu nivelul taxelor si impozitelor este marea problema in Romania (chiar daca impozitarea muncii pare inca mare), ci lipsa de respect fata de legi si proceduri, fata de statul de drept, credinta ca se poate si asa; s-a si dezvoltat o “cultura a nonplatii”. Si din pacate, mult din mediul de afaceri este impregnat cu acest etos, inclusiv firme cu alonja internationala, care una spun si alta practica. Industria bancara are si ea multe sa isi reproseze
3.Chestiunea fiscala doare mult. Avem cele mai scazute venituri fiscale din UE ca pondere in PIB (27%-28%, cand media in UE este peste 40%). Cifrele anuntate pentru intervalul 2016-2019 nu aduc sperante; pentru 2019 se prognozeaza venituri fiscale fara contributii sociale cu 1,3% mai putin decat estimarile pentru 2015. Veniturile totale ale bugetului ar fi in 2019 de circa 30% din PIB (in conditiile in care absorbtia de fonduri UE ar creste) fata de 31,3% in 2016. Sunt intrebari ce reclama raspunsuri:
– chiar daca relaxarea fiscala scade din venituri intr-o prima faza, de ce ele nu au efectul clamat de cei ce vad in relaxare fiscala calea pentru venituri superioare in timp (prin conformare mai buna, prin crestere a productiei etc)?
– nu se vede in aceste cifre un rezultat palpabil asteptat al unei colectari mai bune a veniturilor fiscale; unde este reforma care ar trebui sa diminueze evaziunea fiscala si evitarea platii taxelor si impozitelor (tax avoidance)?
– incasarile din TVA scad la 7% in 2016 (de la peste 8% in 2015) si, in continuare, la 6,4% in 2019. Rezulta ca vom ramane cu un grad foarte inalt de evaziune fiscala, cel putin la TVA, in anii ce vin. Cifra pentru 2019 pare sa valideze neputinta institutionala si operationala. Sigur, se poate judeca si asa: un buget se face pe cifre conservatoare si, daca rezultatele vor fi bune, bugetul va avea resurse suplimentare si deficitele se vor diminua, vor exista resurse suplimentare prin urmare pentru educatie, sanatate si investitii etc. Dar nu ai cum sa nu iti pui intrebari vazand aceste cifre.
4. Absorbtia fondurilor europene. Sunt cel putin doua aspecte de reliefat. Anii urmatori vor trebui sa arate un efort urias pentru a absorbi cat mai mult si util fonduri nerambursabile. Avem un deficit mare de infrastructura de baza si timpul nu mai are rabdare cu noi. Fara infrastructura de baza ne va fi greu sa luptam cu “capcana venitului mediu” (middle income trap), sa construim avantaje competitive noi, sa iesim din starea de periferie economica in Uniune. Absorbtia fondurilor se leaga de stabilirea de prioritati investitionale, care este o mare slabiciune a executiilor bugetare de mult timp.
Al doilea aspect deriva din tensiunile mari din Uniune, din animozitatile in crestere pe axa Nord-Sud si Vest-Est. Voci politice influente in UE cer revizitarea cadrului financiar multianual 2014-2020 si, pornind de la provocarile enorme pentru UE (criza refugiatilor/migrantilor, terorism, apararea granitelor externe, problematica de securitate in general, schimbarea de clima), o redistribuire de fonduri. Vizat ar fi, in bugetul UE, mai cu seama capitolul fonduri de coeziune. Daca nu vom fi destoinici in utilizarea acestor resurse, vom intra automat pe o lista de tari care isi pot vedea diminuate alocarile. Este nevoie de o alianta strategica cu alte tari din Europa centrala si de Rasarit, cu care avem interese comune.
Cat priveste relatia cu FMI, ministrul Anca Dragu Paliu a spus ceea ce gandesc nu putini la Bruxelles; ca o tara care are situatia macro de acum a Romaniei, nu ar avea nevoie de un acord cu FMI. Ceea ce este, in esenta, corect. Dar cand triplezi deficitul bugetar intr-un an fara a te confrunta cu socuri adverse puternice si cand prognozezi deficite mari pe mai multi ani (cu impact semnificativ asupra datoriei publice) ridici semne de intrebare privind mersul politicilor economice; se releva aici o deficitara capacitate institutionala de stapanire a politicilor publice (o problema care priveste angrenajul ce a gandit si aprobat triplarea deficitului bugetar). In fine, este de vazut daca evolutia economica in anii ce vin va fi linear crescendo , cu o rata de crestere a PIB-ului spre 5% in 2019 (prognoza este de 4,7% in acel an si de 4,5% in cel precedent). Este ca si cum am ignora ca ciclul economiei romanesti depinde de cel european (si este greu de prezumat o relansare economica veritabila in euroarie in anii ce vin), ca suntem intr-o perioada de mari framantari si incertudini, in care se recurge la politici neconventionale, ca o datorie publica in crestere apreciabila va influenta costul finantarilor etc. Discutarea proiectului de buget in Parlament, in dezbaterea publica, trebuie sa lamureasca si chestiunile mentionate mai sus.
Probabilitatea ca, nu peste mult timp, sa fie nevoie de corectii importante in macroeconomia bugetului (sa fie reduse deficitele) este ridicata.
Nu este exclus insa ca executia efectiva a bugetului in 2016 sa fie similara cu cele din ultimii ani si sa permita terminarea anului cu un deficit substantial mai mic decat cel programat (ajutor ar da o colectare mai buna a veniturilor fiscale, descurajarea conduitei certate cu legea). Si daca situatia s-ar repeta si in anii urmatori, am avea o corectare din mers a a deficitelor, ceea ce ar fi binevenit, mai ales daca nu ar continua nerealizarea masiva de investitii publice programate.
Ps. Analiza de mai sus nu face referire la MTO (medium term objective), care a fost atins din 2014 si “ameliorat” in acest an (deficit structural sub 1% din PIB). Anul 2016 semnaleaza o deviere majora, in sens opus, de la traseul ultimilor ani.
