Nu trageți în pianist! Supravegherea prudențială este diferită de supravegherea comportamentală

De ceva vreme, Banca Națională a României este supusă criticilor pentru faptul că, deși are atribuții de supraveghere a instituțiilor de credit, nu se implică în modul în care acestea își conduc afacerile în relația cu consumatorii. Acuzele se bazează pe asteptări ce sunt neîntemeiate.  Banca centrală este abilitată de lege să exercite supraveghere de natură prudențiala ce urmărește, în esență, asigurarea solvabilității și lichidității  instituțiilor de credit, pentru ca acestea să facă față angajamentelor lor. Activitatea de supraveghere orientată spre protecția consumatorilor de servicii bancare este, in Romania, atributul altei entități. În acest context, se impun clarificări conceptuale privind cele două tipuri de reglementare si control, pentru  o mai bună întelegere a limitelor  intervenției de supraveghere a băncii centrale.

Principalele obiective ale reglementării  în sectorul bancar

Literatura economică subliniază, în mod clar, existența a două mari obiective în reglementarea sectorului bancar:

(1) menținerea stabilității și încrederii în sistemul bancar;

(2) respectarea de către bănci a  obligațiilor lor profesionale față de clienti în vederea  protejării utilizatorilor de servicii bancare.

Acestor obiective le corespund două tipuri de supraveghere: supravegherea prudențială, respectiv supravegherea de conduită (comportamentală).

Ce se înțelege prin  noțiunea de supravegherea prudențială bancară?

Supravegherea prudențială bancară[i] urmărește asigurarea stabilității sistemului bancar și a instituțiilor bancare individuale. Ea este necesară datorită rolului important jucat de bănci într-o economie națională[ii] și posibilității  generării de către acestea a riscului de sistem (risc sistemic), fapt ce determină ca stabilitatea sistemului bancar să fie recunoscută ca o problemă de interes public.

Riscul sistemic reprezintă posibilitatea ca problemele majore ale unei instituții bancare să ducă la o criză a întregului sistem bancar, cu efecte negative asupra macrostabilității economice. Băncile sunt expuse riscului sistemic datorită naturii lor. Ele funcționează cu un grad înalt de îndatorare (“high leverage”) și dispun de active a căror valoare este greu de calculat. Această asimetrie informațională corelată cu faptul că datoriile băncilor sunt rambursabile la cerere, la valoarea nominală, și pe o baza secvențială (retragerile de depozite se fac pe principiul “primul venit, primul servit”) determină ca băncile să fie succeptibile a fi ținta unor retrageri masive de depozite, deponenții reacționând disproporționat la zvonuri și retragând fonduri chiar din băncile solvabile. Astfel, problemele cu care se confruntă unele instituții pot declanșa, prin contaminare, o criză de sistem (criza sistemică).

Protecția împotriva riscului sistemic se obține  prin emiterea de către autoritățile naționale competente de reglementări prudențiale aplicabile instituțiilor bancare[iii], ce urmăresc ex-ante reducerea riscurilor asumate de acestea. De asemenea, autoritățile de supraveghere prudențială monitorizează aceste instituții ca să se asigure că ele respectă regulile de prudență bancară și nu au expuneri de risc excesivși iau măsuri corective acolo unde este cazul, de la formularea de recomandări până la aplicarea de sancțiuni. Prin acest mecanism care se concentrează asupra solvabilității, lichidității și profitabilității fiecărei bănci în parte se urmărește menținerea sănătății financiare a instituțiilor individuale în vederea protejării intereselor creditorilor (deponenților) lor și a menținerii stabilității intregului sistem bancar. De subliniat că, supravegherea prudențială asigură indirect protecție consumatorilor (deponenților), întrucât prin menținerea solvabilității băncilor vor fi evitate pierderile generate de falimentele bancare.

Controlul prudențial se efectuează în conformitate cu principiile economiei de piață, supraveghetorii bancari neintervenind în operațiunile individuale ale băncilor, răspunderea pentru deciziile luate revenind managerilor și adminstratorilor lor. În acest context, rolul supravegherii bancare prudențiale este de a obține asigurarea că proprietarii și managerii băncilor sunt constienți de riscurile asumate ca urmare a tranzactiilor efectuate, că aceste instituții dispun de sisteme de conducere, informare și control care încurajează prudența bancară și că atunci când o bancă se confruntă cu dificultăți financiare, acestea sunt gestionate într-un asemenea mod încât să fie minimizat riscul sistemic.

 Cum se definește supravegherea comportamentală bancară?

Literatura economică anglo-saxonă utilizează preponderent expresiile  “supravegherea conducerii afacerilor” sau “supravegherea de conduită”[iv] pentru a desemna activitatea de reglementare și control ce are ca scop obținerea unui  tratament corect al clienților  din partea instituțiilor financiare, pentru a o diferenția de  cea de control prudențial.  Există însă unele studii, care echivalează supravegherea de conducere a afacerilor/conduită  doar cu protecția consumatorilor de servicii financiare, deși perimetrul tradițional al acestui model de supraveghere nu se limitează numai la aspecte legate de particulari (retail), ci privește și investitorii profesioniști (wholesale) și integritatea piețelor. În Franța, sunt folosiți termenii de mai sus la concurență cu sintagma “supravegherea respectării obligațiilor profesionale față de clientelă”, în noțiunea de clientelă fiind cuprinși, atât particularii, cât și profesioniștii. În Portugalia se utilizeaza noțiunea de “supraveghere comportamentală”. Atunci când se face referire la aspecte de protecție a consumatorilor bancari, noțiunea respectivă devine “supraveghere comportamentală bancară”, care este definită ca o subcategorie a supravegherii de conduită, și anume cea exercitată asupra instituțiilor de credit pe piețele financiare de retail. Existența în literatura de specialitate a unor termeni diferiți pentru a desemna activitatea de supraveghere ce urmărește apărarea intereselor consumatorilor în relația cu instituțiile financiare obligă la o alegere. În continuare, vom opta pentru utilizarea in textul articolului a noțiunii de “supraveghere comportamentală”, împreună cu derivata sa “supraveghere comportamentală bancară”.

Supravegherea comportamentală bancară reprezintă activitatea de stabilire de reguli care urmăresc asigurarea unei conduite adecvate a instituțiilor bancare în relația cu clienții lor neprofesioniști și monitorizarea modului cum acestea sunt respectate pentru a se obtine modificarea comportamentelor incorecte ale băncilor și eventuala lor sancționare în termenii și conditiile legal stabilite.

Necesitatea supravegherii comportamentale bancare se justifică prin existența informației incomplete pe piețele financiare de retail, unde profesioniștii asigură servicii unor clienți care dețin mult mai puține informații/cunostințe decât cei dintâi. În aceste condiții, clienții sunt supuși unor riscuri importante, întrucât le va fi dificil să judece calitatea serviciilor oferite sau care ar trebui să fie prețul corect. Personalul însărcinat cu  exercitarea supravegherii comportamentale bancare este chemat să asigure protecția consumatorilor prin asigurarea de transparență și informații complete în legătură cu produsele/serviciile oferite de bănci și obținerea încredințării că aceștia au o înțelegere clară a riscurilor implicate de contractele la care devin parte. Nu în ultimul rând, supravegherea respectivă trebuie să prevină și să sancționeze practicile abuzive ale băncilor din domeniul comercializării produselor și serviciilor bancare.

Diferențele dintre supravegherea prudențială și cea comportamentală în domeniul bancar

Cel mai adesea conținutul supravegherii comportamentale este reliefat în literatura economică prin opoziție/comparație cu supravegherea prudențială. In domeniul bancar, între cele doua tipuri de supraveghere exista numeroase deosebiri, cum  ar fi :

• Scop: Supravegherea prudențială are ca mandat menținerea stabilității sistemului bancar, în timp ce supravegherea comportamentală are în vedere protejarea consumatorilor financiari. Întrucât supravegherea prudențială este recunoscută ca fiind de interes public, ea reprezintă obiectivul de politică fundamental în ceea ce privește supravegherea sistemului bancar, căruia i se subordonează celelalte obiective, inclusiv cel al  protecției consumatorului;

• Baza legală: Supravegherea prudențială are ca fundament dispoziții de drept public/administrativ. În cazul supravegherii comportamentale sunt relevante prevederile de drept privat;

• Aplicare: Asigurarea respectării regulilor prudențiale este realizată de către autorități administrative (bănci centrale, comisii bancare/financiare), în timp ce instanțele judecătorești (și suplimentar autoritățile administrative) veghează la aplicarea reglementărilor ce țin de domeniul supravegherii comportamentale;

• Entități protejate: Activitatea de control prudențial are drept țintă băncile, fiind esențiala menținerea solvabilității și lichidității acestora. În schimb, supravegherea comportamentală se concentreaza pe protecția consumatorilor, fiind preocupată de necesitățile acestora;

• Falimentele bancare: Autoritățile de supraveghere bancară încearcă să prevină/evite falimentele bancare, datorită posibilității apariției riscului sistemic, cu impact negativ asupra intermedierii financiare și economiei reale. În antiteză, entitățile însărcinate strict cu supravegherea comportamentală nu sunt interesate prea mult de stabilitatea unei instituții bancare, deoarece falimentul bancar este văzut ca o amenințare  necesară pentru bănci, care să conducă la modificarea comportamentelor  incorecte ale acestora față de  clienții lor;

• Sancțiuni: Amenzile reprezintă sancțiuni aplicate frecvent de autoritățile de supraveghere prudențială. În cazul supravegherii comportamentale avem de a face, în principal, cu despăgubiri dictate de instanțele judecătorești, alături de posibile amenzi ale autorităților administrative;

• Competențe: Exercitarea celor două tipuri de supraveghere implică seturi  diferite de competențe. Personalul implicat în activitatea de control prudențial trebuie să dispună, în special, de cunoștințe de finanțe,  management bancar și contabilitate. În schimb, pentru exercitarea  supravegherii comportamentale sunt necesare cunoștințe privind dreptul consumatorului, finanțele comportamentale, precum și abilități de investigare sociologică privind necesitățile consumatorilor;

• Cultura de supraveghere: Atunci când identifică o deteriorare importantă a situației financiare a unei instituții bancare, autoritatea de supraveghere prudențială va încerca să găsească o solutie înainte de a face acest fapt public, pentru a preveni retragerile masive de depozite ce pot duce la înrăutățirea situației de lichiditate a acesteia și la un eventual faliment. Autoritatea de supraveghere comportamentală este interesată însă în aducerea cât mai rapidă la cunostința publicului a comportamentelor incorecte ale băncilor pentru a avertiza consumatorii, a activa disciplina de piață și a determina schimbarea atitudinii băncilor.

Conflictul de interese între supravegherea prudențială și cea comportamentală 

 Exercitarea celor doua tipuri de supraveghere în cadrul aceleași autorități duce adesea la conflicte de interese și o astfel de situație este în detrimentul consumatorilor. De regulă, aceste conflicte pot fi conciliate în perioade normale, dar este dificil de realizat aceasta în cazul unei crize financiare.

De exemplu, un conflict de interese poate apare intre obiectivul prudențial al stabilității și cel al transparenței informațiilor de piață: autoritatea de supraveghere va fi înclinată să amâne publicarea unor informații datorită îngrijorărilor legate de riscul sistemic ce ar putea fi generat pe această cale.   De asemenea, autoritatea nu va impune o amendă excesiva unei instituții bancare pentru comportament incorect cu clientii, dacă va evalua că astfel va contribui la subminarea solvabilității și stabilității acesteia.

Existența conflictelor de interese dintre cele două tipuri de supraveghere a făcut ca, în ultima vreme, multe state să se orienteze către separarea supravegherii prudențiale de cea comportamentală, acolo unde aceste activități se desfășurau în cadrul aceleași autorități. În consecință, modelul “supravegherii în funcție de obiective”[v], cunoscut și sub denumirea de supraveghere “Twin Peaks”[vi], câstigă teren pe plan mondial. Exemplele cel mai des amintite în privința acestei schimbări de paradigmă sunt Marea Britanie și Olanda și, mai recent, Franta și Belgia. În Marea Britanie, autoritatea unică de supraveghere financiară (Financial Services Authority) a fost desființată în anul 2013, supravegherea prudențială fiind încredințată unei filiale a Băncii Angliei (Prudential Regulation Authority – PRA), în timp ce aspectele de protecție a consumatorilor de servicii financiare au intrat în jurisdicția unei entități nou create (Financial Conduct Authority – FCA).  Olanda a renunțat în anul 2002 la supravegherea sectorială: banca centrală a preluat, în două etape,  supravegherea prudențiala a tuturor instituțiilor financiare, iar autoritatea pentru piețe financiare s-a transformat într-o agenție de supraveghere a regulilor de conducere a afacerilor.

Modelul “Twin Peaks” prezintă avantajul ca evită ca un obiectiv al supravegherii să fie sacrificat în dauna altuia. Totodată, el asigură o distincție mai clară între sarcinile autorităților de supraveghere (prudențială și comportamentală) și, deci, sporește gradul de răspundere al acestora în fața autorităților publice și publicului.

Concluzii

În conformitate cu prevederile legale în vigoare, Banca Naționala a României este autoritate de supraveghere prudențială bancară  pentru instituțiile de credit (a se vedea în această privință art. 2 din Legea nr. 312/2004), această activitate fiind exercitată în vederea asigurării stabilității financiare a țării. După cum s-a arătat anterior, in domeniul bancar, activitatea de control  prudențial este diferită de cea de supraveghere comportamentală, atât ca filozofie, cât și în privința instrumentelor și abilităților necesare. În România, legea oferă competențe pe linia apărării intereselor consumatorilor de servicii financiare Autorității Naționale pentru Protecția Consumatorilor (ANPC), competențe ce corespund, în mare măsură, conceptului de supraveghere comportamentală bancară. Banca centrală nu are cum să se implice într-o astfel de activitate, exercitată deja de ANPC, întrucât ea nu dispune de autoritatea legală necesară în materia respectivă, ce presupune existența de puteri specifice de reglementare, supraveghere și de aplicare de sancțiuni. Prin urmare, supravegherea exercitată de banca centrală nu este atotcuprinzătoare, ea având limite ce trebuie întelese de către publicul larg. Astfel de limite nu reprezintă un fapt neobișnuit, în numeroase țări UE supravegherea prudențială fiind separată de cea comportamentală îndreptată spre protecția consumatorului de servicii financiare.