Obiectivul rezoluției bancare este salvarea băncilor sistemice sau a funcțiilor critice ale acestora?

Teoria că procesul de rezoluție bancară urmărește doar salvarea cu orice preț a  băncilor sistemice de la faliment începe a fi promovată tot mai insistent în dezbaterea publică din România. În acest context, se afirmă că rezoluția s-ar caracteriza prin lipsa oricăror sacrificii și restricții pentru băncile respective. Susținerea unei asemenea teorii denotă însă o neîntelegere a scopului mecanismului de rezoluție bancară și a modului cum acționează instrumentele de rezoluție. Clarificările necesare sunt oferite în continuare.

Ce este rezoluția bancară? 

Potrivit unei definiții utilizate frecvent la nivel european, rezoluția bancară reprezintă un proces de restructurare a unei instituții de credit de către o autoritate de rezoluție, prin utilizarea de instrumente și competențe de rezoluție, pentru asigurarea continuității funcțiilor critice ale acestei instituții (de ex. depozite, operațiuni de plată), restaurarea viabilității sale în totalitate sau în parte și lichidarea părții reziduale a acesteia prin procedurile obișnuite de insolvență. 

Prin urmare, scopul rezoluției bancare este nu salvarea băncii în sine, ci asigurarea continuității  funcțiilor critice ale acesteia, cum ar fi  accesul la  depozitele bancare și efectuarea de plăți.  Menținerea acestor funcții este esențială în cazul băncilor importante, orice prăbușire a acestor instituții cu încetarea funcțiilor respective putând afecta serios sistemul financiar și economia reală. Dupa cum se știe, costurile sociale ale închiderii unei bănci sunt mult mai mari decât costurile private. Băncile gestionează o parte importantă a economiilor publicului, acordă credite altor firme, administrează fluxurile de plăți dintr-o economie și servesc drept canal de transmitere a politicii monetare. Prin urmare, dereglările semnificative în accesul la depozitele bancare sau în activitatea sistemelor de decontare ar putea avea efecte negative ridicate asupra activității economice. Mai mult, faptul că anumite pasive ale băncilor sunt rambursabile la cerere la valoarea nominală și pe o bază secvențială (retragerile de depozite se fac pe baza principiului “primul venit, primul servit”), face ca băncile să poată deveni oricând  ținta unor retrageri masive de depozite, întrucât deponenții reacționează preponderent emoțional, disproporționat, la zvonuri și ajung să retragă fonduri chiar și din băncile solvabile. Astfel, problemele cu care s-ar putea confrunta o instituție de credit pot declanșa, prin contaminare, o criză a sistemului financiar (criză sistemică). În acest context, este evident că pentru băncile cu potențial sistemic trebuie găsit un alt regim decât cel al falimentului “clasic” aplicabil și institutiilor nebancare, ce s-a dovedit a fi prea încet și ineficient,  acest regim fiind cel de rezoluție bancară.

Rezoluția bancară presupune lipsa de restricții și sacrificii pentru băncile supuse acesteia?

Procesul de rezoluție bancară în Romania implică utilizarea de către o autoritate special desemnată în acest scop (Banca Națională a României – BNR) a următoarelor instrumente de rezoluție:

• Vânzarea afacerii;
• Instituția punte (banca -punte);
• Separarea activelor;
• Recapitalizarea interna (“bail-in”).

Aceste instrumente de rezoluție pot fi aplicate individual sau în orice combinație de către BNR, în funcție de situația concretă existentă la un anumit moment.

Vânzarea afacerii

Prin intermediul instrumentului de vânzare a afacerii, BNR își va exercita competența de a transfera acțiuni/alte instrumente de proprietate emise de o instituție supusă rezoluției sau oricare din activele, drepturile sau obligațiile acesteia, fără acordul acționarilor, în condiții comerciale, către  unul sau mai mulți cumpărători, care nu sunt o bancă-punte. Aceast tip de competență se întâlnește în aproape toate regimurile de rezoluție din lume, fiind aplicat în SUA de câteva decenii sub denumirea de “purchase of assets and assumption of liabilities” (“cumparare de active și asumare de pasive”).  În marea majoritate a cazurilor, competența  de transfer se exercită prin vânzări parțiale ale afacerii.  Acestea se realizează prin separarea în două părți (sau mai multe) a bilanțului unei bănci aflate în rezoluție. În prima parte, se includ întotdeauna depozitele garantate și eventual alte categorii de datorii[i] stabilite de autoritatea de rezoluție (în funcție de situație), precum și active de bună calitate, toate aceste elemente bilanțiere fiind transferate către unul sau mai mulți cumpărători, de regulă alte instituții bancare. Celelalte active și pasive ce nu sunt transferate rămân în bilanțul instituției în rezoluție (“entitatea reziduală”) care va fi lichidată conform procedurii de insolvență. Prin urmare, prin vânzările parțiale ale afacerii se transferă către instituții de credit sănătoase creditori și contrapartide financiare legate de funcțiile critice ale băncii care trebuiesc protejate pentru a se evita riscul sistemic. Acestora li se mai pot adăuga alte active și pasive de interes pentru instituțiile cumpărătoare. Creanțele care nu răspund acestor cerințe rămân în entitatea reziduală, care se lichidează, pe această cale fiind protejate fondurile publice. Prin urmare, în cazul vânzărilor parțiale ale afacerii, instituția bancară aflată în rezoluție își va inceta activitatea și își va pierde personalitatea juridică. În aceste condiții, mai putem vorbi de lipsa oricăror restricții și sacrificii pentru bănci  sau de salvarea acestora?

Banca-punte

Prin instrumentul bancă-punte, autoritatea de rezoluție își exercită competența de a transfera acțiunile/alte instrumente de proprietate emise de una sau mai multe instituții supuse rezoluției sau oricare dintre activele, drepturile sau obligațiile acestora, fără acordul acționarilor, către o bancă-punte creată în acest scop. Aceasta se va afla, parțial sau total, în proprietatea uneia sau mai multor autorități publice și va fi controlată de BNR în calitatea sa de autoritate de rezoluție. Ca mod de operare, acest instrument este similar cu cel de vânzare a afacerii, banca-punte fiind creată/utilizată în condițiile în care nu se pot identifica imediat entități interesate în achiziționarea de active și asumarea de pasive.  Banca-punte trebuie readusă în sectorul privat în momentul în care circumstanțele permit, fără a se depăși durata de doi ani. BNR poate prelungi această perioadă cu una sau mai multe perioade suplimentare de un an. Și în cazul acestui instrument, banca aflată în rezoluție își va pierde personalitatea juridică. Prin urmare, în temeiul căror argumente se poate afirma că o bancă este salvată sau nu trece prin sacrificii și restricții în cazul aplicării instrumentului bancă-punte?

Separarea activelor

Prin instrumentul separarea activelor, BNR își exercită competența de a transfera active, drepturi sau obligații ale unei instituții supuse rezoluției sau ale unei instituții-punte către una sau mai multe persoane juridice (vehicule de gestionare a activelor) aflate parțial sau total în proprietatea uneia sau a mai multor autorități publice și controlate de BNR în calitatea sa de autoritate de rezoluție. În general, în aplicarea  acestui instrument,  activele toxice ale băncii în rezoluție sunt transferate vehicolului de gestionare a activelor (“bancă rea”, “spital bancar”), banca supusă rezoluției devenind o “bancă bună”. Totuși, acest instrument trebuie  folosit numai în conjuncție cu alte instrumente de rezoluție (de ex. banca-punte, recapitalizarea internă)  pentru a se preveni crearea de  avantaje competitive pentru instituția în rezoluție. Deci, și în cazul acestui instrument de rezoluție, nu putem spune că nu există restricții si sacrificii pentru băncile cărora li se aplică. 

Recapitalizarea internă (”bail-in”)

Recapitalizarea internă este instrumentul prin care autoritatea de rezoluție își exercită competențe de reducere a valorii și/sau conversie în titluri de capital a anumitor datorii ale instituției de credit supuse rezoluției pentru a absorbi pierderile și a recapitaliza instituția în măsură suficientă pentru a se conforma cerințelor de autorizare și a-și continua activitățile pentru care a fost autorizată, precum și pentru a menține încrederea pieței. Recapitalizarea internă va fi întotdeauna precedată de absorbirea pierderilor de către acționari și deținătorii de alte instrumente de capital. Recapitalizarea internă poate fi aplicată în două variante: “bancă închisă” și “bancă deschisă”.

În cazul modelului “bancă închisă”, se urmărește conversia în titluri de capital sau reducerea valorii principalului creanțelor sau al instrumentelor de datorie care sunt transferate către o bancă-punte, în vederea realizării unui aport de capital la respectiva bancă sau în cadrul instrumentului de vânzare a afacerii sau al instrumentului de separare a activelor. Prin urmare, datoriile care trebuie să absoarbă pierderile vor rămâne în entitatea supusă rezoluției (ce devine “entitate reziduală”), în timp ce activitățile care trebuie protejate sunt transferate către alte entități. Într-un final, entitatea reziduală va fi închisă, prin lichidarea sa. Dacă banca inițiala își pierde personalitatea juridică, mai  putem vorbi de lipsa de restricții și sacrificii pentru aceasta?

În cazul modelului “bancă deschisă”, datoriile sunt reduse ca valoare sau sunt convertite în titluri de capital ale băncii, care își va continua activitatea. Prin acest proces de recapitalizare se obține stabilizarea băncii. Recapitalizarea va fi urmată însă, în mod obligatoriu, de un proces de reorganizare, care va trebui să rezolve cauzele care au condus la dificultățile băncii, proces ce va include vânzarea anumitor linii de afaceri și reducerea rețelei teritoriale. Reorganizarea trebuie realizată prin intermediul unui plan de restructurare a afacerii.  După caz, asemenea planuri trebuie  să fie compatibile cu planul de restructurare pe care banca trebuie să-l trimită Comisiei Europene, în conformitate cu cadrul UE privind ajutorul de stat. Dupa cum se precizeaza în considerentele directivei europene privind noul cadru de gestiune a crizelor financiare[ii], în plus de măsurile ce urmăresc restaurarea pe termen lung a viabilității instituției bancare, planul trebuie să cuprindă măsuri care să limiteze ajutorul, astfel încat să se reducă la minim partajarea costurilor suportate (“minimum burden sharing”), și măsuri de limitare a distorsionării competiției.  Și în  cazul acestui model, nu se poate invoca absența oricăror restricții și sacrificii pentru bănci.

Bancherii suportă consecințe în rezoluție

O simplă citire a principiilor generale ale rezoluției statuate de Legea nr. 312/2015[iii] infirmă teza că bancherii nu suportă consecințe în cazul rezoluției. În aplicarea instrumentelor de rezoluție și respectiv în exercitarea competențelor de rezoluție, BNR trebuie să urmarească ca: (1) organul de conducere și conducerea superioară a instituției în rezoluție să fie înlocuite, cu excepția cazurilor în care păstrarea integrală sau parțială a acestor entități este necesară pentru realizarea obiectivelor rezoluției; (2) persoanele fizice și juridice care au contribuit la ajungerea în stare de dificultate majoră a instituției supuse rezoluției să fie trase la răspundere potrivit legii civile sau penale.

Depozitele  acoperite sunt protejate în rezoluție

În ceea ce privește afirmațiile legate de confiscarea depozitelor bancare, se impune să precizăm că protejarea deponenților ce intră sub incidența legislației privind garantarea depozitelor (acei deponenți ce dețin depozite acoperite)  este unul din obiectivele rezoluției bancare[iv]. Depozitele acoperite reprezintă acea parte din depozitele eligibile care nu depășește plafonul de acoperire de 100.000 de euro.  Protejarea acestei categorii de deponenți se realizează în două moduri: (1) depozitele acoperite nu pot fi incluse în procedura de recapitalizare internă; (2) depozitele acoperite sunt primele datorii ale băncii în rezoluție care se transferă către alte instituții solvabile în cazul utilizării instrumentelor de rezoluție ce presupun pierderea personalității juridice a băncii initiale. Din această perspectivă, afirmațiile/interogațiile privind intervenția Fondului de Garantare a Depozitelor Bancare (FGDB) pentru a proteja depozitele acoperite ale unei bănci în rezoluție prin plata de compensatii sunt greșite, întrucât aceste depozite nu vor rămâne în banca reziduală ce va fi supusă falimentului, ci vor fi salvate prin transferul lor catre entitati bancare sănătoase.

Fondurile publice și rezoluția bancară

Cadrul legal național privind rezoluția bancară permite utilizarea fondurilor publice în rezoluție, doar ca excepție, numai după ce acționarii și creditorii băncii în rezoluție au contribuit la absorbția pierderilor și la recapitalizarea acesteia în măsura a 8% din totalul datoriilor și capitalurilor proprii ale instituției respective. De asemenea, în acoperirea pierderilor, cu respectarea anumitor condiții, se va implica și Fondul de Rezoluție Bancară, finanțat prin contribuții ale sistemului bancar. Prin urmare, datorită  rezoluției bancare nu vor exista costuri bugetare aferente restructurării unei bănci sistemice sau acestea vor fi reduse pe cât posibil. În absența procedurii de rezoluție bancară, alternativa realistă ar fi ca pierderile să fie absorbite în totalitate din fonduri publice, întrucât falimentul unei bănci sistemice nu este fezabil din cauza riscului sistemic implicat de acesta.

Concluzii

În lumina celor de mai sus, este evident faptul că scopul rezoluției bancare nu este salvarea băncilor sistemice, ci unul contrar: asigurarea lichidării ordonate a acestor entități, prea mari pentru a falimenta (“too big to fail”), fără ca ele să producăefecte negative asupra sistemului bancar și economiei reale. Rezoluția bancară urmărește introducerea de mecanisme credibile de gestiune a crizei băncilor sistemice, pentru a se evita ca, în lipsa altei opțiuni posibile, să se recurgă la injecția de fonduri publice (o asemenea injecție este  nepopulară  și greu de realizat în multe state datorita creșterii puternice a deficitelor bugetare).  Instrumentele și competențele de rezoluție bancară ofera posibilitatea închiderii băncilor sistemice, dar aceasta se va realiza cu asigurarea continuității funcțiilor critice ale acestora, în condițiile  menținerii stabilității financiare și protejării  deponenților acoperiți (garantați).