Politicile macroeconomice, pandemia și disprețul față de principii

 

„Man did not adopt new rules of conduct because he was intelligent. He became intelligent by submitting to new rules of conduct.” Friedrich Augustus Hayek

1. Introducere

Pandemia a produs un șoc real major asupra economiei românești, așa cum a produs și asupra multor altor economii ale lumii. Răspunsul politicilor noastre a fost similar în spirit cu cele din diverse țări dezvoltate, dar au fost diferențe importante referitoare la magnitudinea răspunsului și la paleta de instrumente utilizate. Agențiile de rating și diverse alte instituții financiare au apreciat pozitiv aceste măsuri, anunțând însă îngrijorările lor față de unele planuri fiscale, în special față de creșterea cu 40 la sută a punctului de pensie, în contextul în care deficitul bugetar în anul 2020 se preconizează a fi de 7-8 la sută din PIB, punând finanțele publice într-o poziție nesustenabilă. Totuși, în plan intern, diferențele în magnitudine și diversitatea instrumentelor au fost criticate de politicieni, analiști și oameni de afaceri, care au țintit să arate în esență două lucruri: (i) că unele instrumente pe care câteva țări dezvoltate le-au folosit nu au fost utilizate și în România și (ii) că atât intervenția fiscală, cât și cea monetară au fost mult subdimensionate, adică au fost insuficiente, deși nu este clar în raport cu ce criteriu.

În acest studiu, arăt că unele instrumente la care au apelat diverse țări pentru a contracara efectele negative ale pandemiei nu au fost folosite în România pentru că circumstanțele existente făceau ca utilizarea lor să producă mai multe costuri decât beneficii. Urmând filozofia hayekiană referitoare la reguli și ordine, reamintesc prin prisma experienței românești că deși relaxările fiscale și monetare sunt instrumente de intervenție, adică au scopuri particulare, magnitudinea lor nu poate fi arbitrară fără a intra în conflict cu ordinea pieței, care în esență înseamă coordonarea mijloacelor în contextul creat de reguli generale, nu coordonarea scopurilor particulare. În consecință, și intervențiile fiscale și monetare trebuie să fie făcute după reguli generale, compatibile cu această ordine, și nu alegând conjunctural/discreționar, adică fără ghidarea dată de principii, diverse măsuri pentru a atinge obiective referitoare la creștere economică, solidaritate socială și sustenabilitate. Arăt că limitele intervențiilor fiscale și monetare făcute în răspuns la șocul generat de pandemie au venit de la nevoia ca instrumentele utilizate (de exemplu, deficitul bugetar și diferența dintre rata actuală a dobânzii și rata naturală a dobânzii) să rămână sustenabile.

Arăt de asemenea că limitele până la care politica fiscală putea rămâne sustenabilă la momentul șocului produs de pandemie nu a venit de la circumstanțe pe care nu le-am fi putut controla, cum le convine să afirme celor care critică politica fiscală, ci de la trecutul politicii noastre fiscale. În ultimii 30 de ani, politica noastră fiscală a fost condusă fără nicio preocupare față de principiul general al sustenabilității, sau față de alte principii generale, ci doar urmărind scopuri imediat-pragmatice. Această practică, pe de o parte a făcut ca la fiecare moment de timp, politica fiscală să fie centrată mai mult pe corectarea unor rezultate nedorite apărute din decizii anterioare, decât pe atingerea unor rezultate benefice pentu public. Pe de altă parte, această practică a restrâns drastic posibilitatea politicii fiscale de a contribui la limitarea scăderii producției în momentele dificile, ca cel creat de șocul pandemiei. Pentru a produce rezultate mai bune pentru public, politica fiscală va trebui să renunțe la pragmatism și să se ghideze după principii și reguli generale.

2. Instrumentele

Paleta de instrumente utilizate de țările lumii cu scopul de a contracara parțial efectele recesioniste induse de instituirea distanțării sociale necesare pentru a limita creșterea infecțiilor cu SARS-CoV-2 a fost foarte diversă. Ea a inclus instrumentele pe care țările dezvoltate le foloseau deja de peste un deceniu pentru a revigora cererea și a reanima anticipațiile inflaționiste: relaxările cantitative, ghidările prospective și rate nominale de dobândă negative. În plus, s-au readus în discuție, deși nu au fost utilizate în practică după 2008, idei mai vechi referitoare la controlul curbei randamentelor sau ale banilor din elicopter. Nu exclud posibilitatea ca economia românească, pe măsură ce factorii care duc la slăbirea cererii și la reducerea ratelor reale ale dobânzii, să ajungă cândva să fie nevoită să apeleze la astfel de măsuri. Dar până atunci poate fi o cale mai lungă sau mai scurtă, pe care e dificil să o anticipăm. Poate fi totuși luată în considerare ipoteza că șocuri majore persistente în cererea agregată sau în potențialul de creștere economică pot grăbi drumul spre acea destinație. Până atunci însă, economia României are spațiu de manevră pentru a utiliza măsurile de politică monetară convențională. Am prezentat comparații referitoare la spațiul de manevră al politicii monetare din România față de spațiul din câteva țări dezvoltate într-un studiu recent (Croitoru, 2020a). Tot acolo am prezentat și ipoteza că economiile emergente din regiunea noastră ar putea pierde spațiul de manevră pentru politici monetare convenționale dacă șocul șocul generat de pandemie va fi foarte mare și persitent și ce strategie ar trebui urmată în această situație.

Pentru a fi concis, aici vreau să dau doar exemplul instrumentului numit „bani din elicopter”, pentru a arăta nu numai că nu a fost necesar, dar și că utilizarea lui este suboptimală dacă există instrumente convenționale cu costuri mai mici. Banii din elicopter înseamnă că banca centrală creează bani pe care îi transferă de obicei indirect, prin intermediul autorității fiscale, către public. La această tactică se apelează atunci când cererea are o stare precară sau atunci când legătura dintre cerere și rata dobânzii este slabă și banca centrală nu (mai) poate folosi rata nominală a dobânzii pentru a influența cererea din economie, de exemplu pentru că rata dobânzii este deja la zero (pentru o detaliere a acestor condiții vezi, de exemplu, Bernanke, 2016).

Dacă aceste condiții nu sunt îndeplinite nu este nevoie de instrumentul respectiv, deoarece scopul poate fi atins mai eficient cu instrumente convenționale. Mai mult, utilizarea banilor din elicopter ar deteriora disciplina relațiilor dintre banca centrală și guvern, care ar vea costuri economice și sociale foarte mari. În România, condițiile pentru a utiliza acest instrument nu s-au întrunit în nicio împrejurare până acum. În timpul pandemiei, cererea a scăzut, dar așa cum indică nivelurile estimate ale ratei naturale reale a dobânzii (1,6-2 la sută) și starea anticipațiilor inflaționiste (sistematic peste nivelul central al țintei), nu este într-o condiție precară, politica monetară are spațiu pentru a reduce rata dobânzii și, în fine, cererea răspunde satisfăcător la variațiile în rata dobânzii.

Având aceaste precizări făcute, mă voi referi în continuare la critica cu privire la magnitudinea relaxărilor făcute prin politica monetară și prin politica fiscală. Această critică deține o pondere și o semnificație mult mai extinsă în ansamblul criticilor decât cea referitoare la tipul de instrumente macroeconomice. Cei care s-au concentrat pe măsurile luate de banca centrală au afirmat că era nevoie de o reducere a ratei dobânzii la zero, de o depreciere mai mare a leului și de cumpărări de titluri mai mari pe piața secundară a titlurilor de stat din România. Alții au preferat să pună accentul pe cheltuielile insuficiente ale guvernului destinate ajutoarelor sectorului privat, adică pe insuficienta creștere a deficitului bugetar. Voi reveni asupra acestor critici, dar mai întâi am nevoie să fac două clarificări.

3. Imitația

Prima este aceea că atunci când am căutat să înțeleg argumentele care au stat la baza criticilor am constatat că cel mai utilizat era argumentul comparațiilor cu măsurile monetare și fiscale adoptate de alte țări. Din păcate nu am găsit argumentele pentru care dimensiunea mai mare a ajustărilor în instrumentele monetare sau fiscale din alte țări era indicată și pentru România. În principiu, argumentele ar fi putut să se refere la comparații privind starea cererii, privind inflația (nedorit de mică în țările dezvoltate), sau privind perspectivele potențialului de creștere. Aceste argumente au lipsit, dar nici nu aveau cum să fie produse din moment ce comparațiile cu alte țări, în special cu cele dezvoltate, sprijină magnitudinea ajustărilor adoptate prin politica monetară și cea fiscală, nu critica acestor politici. Astfel, în fond, ceea ce cereau criticii era o imitație a magnitudinii politicilor din alte țări, de obicei din țările dezvoltate.

Criteriul „imitației” este bine cunoscut macroeconomiștilor mai ales din teoria politicii fiscale, unde se știe că politicienii au tentația de a imita acțiunile referitoare la reducerea impozitelor făcute de colegii lor din alte țări. În actuala criză generată de pandemie, imitația s-a extins și la creșterea cheltuielilor publice. Imitația fiscală apare și în competiția de pe scena politică internă. Dacă unul dintre partide propune reducerea impozitelor înainte de alegeri, celelalte partide vor veni cu propuneri de reduceri și mai mari. Astfel, competiția politică se transferă în competiție fiscală. În România, acest transfer avut loc, de exemplu, înainte de introducerea cotei unice. Cursa a început de la un nivel al cotei unice de 19 la sută, nivelul inițial propus de Hall și Rabushka în 1985. Competiția politică a dus la adoptarea unei cote de 16 la sută în 2005 și la reducerea ei 10 la sută în 2018. Și la creșterea cheltuielilor cu salariile și cu pensiile este la fel. Cursa pentru creșterea salariilor publice a început în anul electoral 2016 și a continuat până în 2019, când a culminat cu propunerea aberantă de a crește pensiile din sistemul public cu 40 la sută. Aceste măsuri au transformat starea finanțelor publice într-o vulnerabilitate majoră a României. Când a apărut șocul pandemiei, lărgirea deficitelor bugetare în alte țări și suspendarea temporară a unor clauze ale Pactului pentru Stabilitate și Creștere au generat imediat efecte de imitație printre politicienii și analiștii de la noi.

Și în politica monetară există efectul de imitație, dar într-un sens diferit de cel din politica fiscală. El nu trebuie confundat cu adoptarea de strategii similare de politică monetară: țintirea inflației nu este rezultatul imitației. Imitația nu trebuie confundată nici cu anumite evoluții similare dintr-o regiune unde publicul larg observă atent evoluțiile și le include în anticipații. De exemplu, creșterea concomitentă a ratelor dobânzilor în diferite țări ale unei regiuni geografice nu este imitație, dacă anumiți factori impactează regiunea și fac necesar un răspuns similar din partea politicilor monetare. Imitația nu explică nici mișcările în același sens (depreciere sau apreciere) ale ratelor de schimb atunci când factorii determinanți acționează în întreaga regiune.

Imitația poate fi însă prezentă în politica monetară dacă, de exemplu, în regiunea relevantă pentru publicul lor și pentru anticipații, multe țări îndeplinesc condițiile de a păstra ratele dobânzii la niveluri joase pentru o perioadă mai lungă. Imitația apare dacă una dintre țările regiunii are însă nevoie de creșterea ratei dobânzii și amână să o facă pentru că ar ieși în evidență în regiunea sa într-o lumină negativă. Pe perioada amânării, până când inflația ar crea o lumină și mai defavorabilă, am putea vorbi de imitație. Politicile fiscale care au dus la creșterea deficitului bugetar și a celui de cont curent în România în anii 2016-2019 au pus o enormă presiune asupra deciziilor de politică monetară. Țări ca Polonia, Cehia sau Ungaria, care reușiseră să mențină deficitele bugetare sau pe cele de cont curent la niveluri realtiv mici sau chiar să le transforme în surplusuri, au putut evita apariția unui excedent de cerere și a unor anticipații inflaționiste crescute. Astfel, aceste țări din regiunea noastă aveau posibilitatea de a anunța că vor păstra ratele dobânzilor la niveluri joase sau chiar nemodificate.

Banca Națională a României (BNR) nu a operat într-un mediu similar. România a avut în perioada menționată deficite bugetare și deficite de cont curent relativ mari, iar excedentul de cerere a fost relativ mare. Cu toate acestea, BNR nu a adoptat o politică de imitație, ci a explicat publicului situația diferită din România și a stabilit rata dobânzii de politică monetară la niveluri care să ancoreze anticipațiile inflaționiste pentru care presau dezechilibrele respective, generate în special prin politici fiscale neghidate de principii generale care să impiedice creșteri nesustenabile de salarii concomitent cu reducerea unor impozite.

Efectul de imitație a apărut însă imediat la mulți politicieni români, care nu și-au ascuns dorința ca ratele dobânzilor de politică monetară să scadă pentru că în țările din regiune erau mai mici. Ideea de a imita politicile monetare din alte țări nu a apărut pentru prima în perioada de după 2016 (anul în care PIB actual a atins din nou nivelul potențial după criza din 2008) în context regional, ci încă din 2009, odată cu intrarea în Marea Recesiune. Atunci, diverși analiști și politicieni presau pentru ca BNR să imite politicile  monetare din  țările dezvoltate, care reduseseră ratele dobânzilor la virtual zero. În anul 2020, pandemia nu a făcut decât să revigoreze înclinația unor analiști și politicieni de a judeca și înțelege politica noastră monetară prin comparație cu cele din alte țări și de a considera că imitația, care prin definiție înseamnă lipsa de reguli și principii generale, este un „principiu” bun pentru a conduce politica monetară.

4. Ordinea spontană și preferințele pentru creștere economică, solidaritatea socială și sustenabilitate

A doua clarificare pe care am nevoie să o fac se referă la faptul că economia noastră în ansamblu este, în esența ei, o ordine spontană a pieței. Oricine îi poate recunoaște acest caracter dacă se gândește, de exemplu, la formarea prețurilor, proces care nu este condus de nimeni, dar care este un serviciu complex pe care ordinea pieței îl face fiecăruia dintre noi. Ordinea pieței este una abstractă, în sensul că se bazează pe „reguli abstracte de conduită” pentru a coordona activitățile individuale „de alocare a mijloacelor pentru atingerea scopurilor ultime care se află în competiție și care sunt întotdeauna non-economice” (Hayek, 1993, vol. 2, p. 113). Pentru că ceea ce ghidează acțiunile sunt legile generale, legăturile dintre elementele ordinii pieței, sau cu alte cuvinte coordonarea, se realizează prin intermediul mijloacelor, și nu prin stabilirea unei ordini a scopurilor. Multiplele scopuri și virtual infinitele cereri care apar derivat din ele se află în competiție pentru mijloacele ce în mod obiectiv sunt limitate. În viziunea lui Hayek, reconcilierea apare prin deciziile care se iau referitor la care dintre scopuri primesc resurse. În concluzie, economia în ansamblu este ordinea pieței, care nu deservește o ierarhie a scopurilor, ci doar scopuri ultime, întotdeauna non-economice și aflate în competiție. În consecință, societatea este guvernată, în sensul că este ținută la un loc, de relații economice, care în esență sunt „relații determinate de faptul că utilizarea tuturor mijloacelor este afectată de strădania pentru acele multe scopuri diferite” (Hayek, 1993, Vol. 2, p. 112).

Trebuie să subliniez însă că nu fiecare membru al societății este conștient de esența ordinii pieței. Anii de comunism au accentuat o tendință începută acum mai bine de un secol, în care principiile au fost înlocuite cu ceea ce se numește pragmatism. Astfel, în întreaga societate occidentală și, cu atât mai mult în societățile ce au experimentat comunismul, pentru foarte mulți este de neconceput și, de aceea, dezamăgitor că societatea nu are o ierarhie prestabilită a scopurilor. Una dintre dezamăgirile pe care adesea le-am auzit de la foarte mulți oameni, inclusiv din mediul de afaceri, este aceea că societatea noastră nu a reușit să aibă un program economic care să dea coerență activităților lor, din care să se vadă solidaritatea. Aceasta dovedește că oamenii nu înțeleg ordinea pieței ca pe relațiile care există între diverse organizații (economii în sensul propriu (economy proper), cum spune Hayek), care alocă, fiecare, un set dat de mijloce pentru atingerea unor scopuri, în funcție de importanța acestor scopuri pentru organizație (adică ierarhie), ci că mai degrabă îi confundă mecanismul cu cel al unei organizații.

Pentru că mulți au această credință referitoare la o anumită ierarhie a scopurilor pentru societate, ei au, conștient sau nu, preferințe referitoare la ceea ce ei cred că ar trebui să fie „obiective” ale societății, la a căror atingere politicile economice și sociale ar trebui să contribuie. Diversitatea preferințelor este foarte mare, astfel că, aparent, cu greu ar putea fi caracterizată în mod sintetic. Există însă un proces continuu prin care se relevă o structură mai puțin granulară a acelor preferințe, și anume cel politic. Este probabil adecvat să presupunem că partidele care formează guvernul sunt trimise în parlament după percepția pe care majoritatea votanților o are despre compatibilitatea dintre preferințele lor individuale și cele ale politicienilor votați, referitoare la obiectivele și la ierarhia acestora, pe care politicile economice ar trebui să le promoveze. În Crum (2013), se arată că guvernele reflectă preferințele lor politice în proiectarea și implementarea politicilor economice prin importanța pe care o acordă obiectivelor referitoare la creștere economică, solidaritate socială și sustenabilitate. În măsura în care aceste preferințe politice ale guvernelor reflectă, așa cum am presupus, o structurare a preferințelor majorității celor care au votat, atunci este de asemenea de presupus că importanța acordată creșterii, solidarității și sustenabilității nu este în directă conexiune cu circumstanțele economice prezente și anticipate, ci cu preferințele din societate referitoare la acele obiective.

În concluzie, aceste preferințe existente în societate referitoare la „obiectivele” privind creșterea, solidaritatea și sustenabilitatea interferează cu ordinea spontană prin intermediul politicilor economice. Interpretate din perspectiva ordinii pieței, vedem că obiectivele menționate (creștere, solidaritate și sustenabilitate) nu sunt obiective ale ordinii, ci ale politicilor economice. Dintre cele trei obiective, singurul care în natură este mai degrabă o necesitate obiectivă, adică un principiu general, decât un scop particular, este sustenabilitatea. Nimeni nu dorește sustenabilitatea politicilor în același fel în care dorește accelerarea creșterii economice sau solidaritatea socială.

Să luăm pe rând fiecare dintre cele trei scopuri, prin prisma ordinii pieței. Creșterea economică nu este altceva decât efortul economic individual, la care m-am referit anterior, de a aloca mijloace pentru atingerea scopurilor ultime, care sunt întotdeauna non-economice. Când acest efort scade, creșterea economică încetinește, și multe scopuri individuale nu mai pot fi atinse.

Sustenabiliteta înseamnă că politicile trebuie să fie în concordanță cu legitățile care guvernează creșterea (eforturile economice individuale), adică, așa cum politicile nu trebuie să fie ghidate de „strădania pentru atingerea unor rezultate particulare” (Hayek, 1993, p. 114), tot așa ele nu trebuie să ducă la dezechilibre care să afecteze „strădania pentru acele multe scopuri diferite”. În cazul în care această din urmă strădanie este astfel afectată, piața va corecta dezechilibrele prin reducerea eforturilor individuale de alocare a mijloacelor pentru scopurile aflate în competiție. Chiar dacă nu știu acest lucru, cei care au preferințe pentru sustenabilitate preferă de fapt politicile care au ca scop prezervarea ordinii abstracte a pieței, adică acea ordine care crește șansele fiecăruia în parte cât se poate de mult. Acesta este singurul bun comun spre prezervarea căruia trebuie să țintească orice politică (vezi Hayek, 1993, Vol. 2, pp 114-115).

În fine, solidaritatea socială este un obiectiv care nu are reflectare în ordinea pieței dacă este înțeleasă ca „unitate în realizarea obiectivelor comune știute” la nivelul societății (Hayek, p. Vol. 2, pp. 111). Așa cum voi arăta imediat, acest „obiectiv” joacă totuși un rol important în distorsionarea preferințelor.

Cele trei obiective au coeficienți de importanță care, deși sunt acordați de guverne, rezultă, fără ca acesta să fie un scop, la intersecția a foarte multe preferințe individuale referitoare la obiectivele pe care ar trebui să le urmărească politicile economice. Un coeficient prea mic pentru unul (sau două) dintre cele trei obiective arată o deplasare a structurii de preferințe în favoarea celorlalte (sau celuilalt) obiectiv. Astfel, fiecare țară are o anumită structură specifică a preferințelor referitoare la cele trei obiective, care poate fi deplasată sau nu către unul dintre obiective. Această deplasare se reflectă în gradul de reglementare a economiei și în gradul în care politicienii decid să intervină în administrarea economiei, alterând ordinea spontană. Important este că această structură reflectă preferințe adânci și complexe, care acționează ca un filtru prin care trebuie să treacă cerințele obiective formulate de piețe referitor la competitivitate în încercarea de a ajunge să fie reflectate în parametrii politicilor (macro)economice. Aceste preferințe nu se pot schimba într-o perioadă scurtă de timp.

O formă particulară de cerințe obiective ale piețelor se referă la criteriile de sustenabilitate pe care trebuie să le îndeplinească politicile macroeconomice pentru a atinge țintele pe care le au (de inflație sau de deficit). Dacă acest filtru este deplasat în favoarea solidarității și a creșterii economice, atunci șansele ca politicile să fie sustenabile scad și, mai devreme sau mai târziu, apar dezechilibre pe care piețele le elimină în mod brutal la momente impredictibile. Pentru a evita ca politicile monetare și fiscale să sfârșească prin a reflecta deplasarea împotriva cerințelor piețelor pentru competitivitate în general și, în mod particular, împotriva sustenabilității, societatea a înlocuit discreția din proiectarea și implemetarea politicilor macroeconomice cu reguli generale, care să asigure că în societate scopurile particulare multiple vor fi realizate în funcție de eforturile individuale care se fac pentru realizarea lor.

Totuși, acele reguli generale care au înlocuit discreționarismul intră adeseori sub presiune politică atunci când apar situații dificile, și tendința este aceea de a fi suspendate temporar, în favoarea unor politici discreționare, și de a se uita că abaterea de la ele nu trebuie să ducă la alterarea ordinii spontane. Dar multe dintre propunerile pe care le-am văzut, în special de la economiști cu vederi politice progresiste au țintit exact la folosirea motivului pandemiei pentru a schimba structura economiei în favoarea anumitor scopuri particulare. În Croitoru (2020b) am arătat că ceea ce trebuia făcut era să se utilizeze politicile exact pentru prezervarea vechii structuri a economiei, nu pentru inventarea uneia noi, nevalidată de piață. În general, politica fiscală a promovat criterii generale pentru a direcționa subvențiile sale în timpul pandemiei, și nu scopuri particulare ale vreunei industrii. De aceea, politica monetară nu a avut un motiv pentru a nu facilita finanțarea unor cheltuieli publice ce au fost crescute urmând reguli generale compatibile cu ordinea pieței în timpul pandemiei. În concluzie, colaborarea dintre politica fiscală și cea monetară în timpul pandemiei a fost una țintind la sustenabilitatea politicilor și la evitarea unei interferențe brutale cu ordinea spontană.

5. Politicile trebuie să fie sustenabile

Având clarificările de mai sus făcute, revin la criticile la care m-am referit la început cu privire la magnitudinea insuficientă a măsurilor de politică monetară și de politică fiscală ca răspuns la șocul generat de pandemie. În primul rând trebuie subliniat că fondarea acelor critici pe criteriul imitației politicilor din țări dezvoltate pare să indice că în România structura preferințelor față de cele trei obiective (creștere, solidaritate și sustenabilitate) este deplasată în defavoarea sustenabilității. Mai mult, dacă ținem cont că sustenabilitatea, așa cum am arătat ceva mai devreme, este doar o formă particulară a cerințelor piețelor pentru competitivitate, putem spune că structura pare să fie opacă față de aceste cerințe în general. La o analiză atentă, ideea de a imita în România magnitudinea ajustărilor monetare și fiscale făcute de țări dezvoltate este neacceptabilă pentru că starea cererii, așa cum este indicată ea de nivelurile ratei naturale reale a dobânzii și de anticipațiile inflaționiste, este într-o poziție mult mai bună.

În al doilea rând, o altă linie de a respinge ca nefondate criticile referitoare la insuficienta intervenție în timpul pandemiei ar fi aceea de a argumenta de ce BNR nu a redus rata dobânzii la zero, adică de ce nu a redus rata dobânzii cu 250 de puncte de bază, cum au cerut unii analiști, ci cu doar 75 de puncte de bază; sau de ce BNR nu a cumpărat pe piața secundară un volum mai mare de titluri de stat ; sau de ce nu au putut fi crescute cheltuielile bugetare cu mai mult decât au crescut. Această abordare ar abate atenția de la linia de argumentație adoptată în acest articol, focalizată mai mult pe concepte și principii decât pe estimări care, prin însăși natura lor, nu pot scăpa de incertitudine.

În schimb, pentru că mulți critici au considerat că ajustările monetare și fiscale din România ca răspuns la șocul determinat de pandemie au fost insuficiente, preferăm să utilizăm chiar acest adjectiv ce implică subiectivitate pentru a arăta că măsurile nu au fost insuficiente. Adjectivul insuficient are asociată mult mai puțină incertitudine pentru că implică existența unui criteriu ce ne permite să spunem, în plan logic, fără a aștepta trecerea timpului pentru a vedea un rezultat, dacă măsurile au fost isuficiente sau nu. Suficiente ar fi acele ajustări care în mod concomitent ar limita scăderea producției la un anumit nivel dorit și, în același timp, ar lăsa dezechilibrele astfel produse la un nivel sustenabil.

Ideal ar fi să putem face relaxări monetare și fiscale care să elimine recesiunea înainte ca dezechilibrele produse (deficite bugetare și inflație) să devină nesustenabile. Cu toate acestea, cele mai dezvoltate țări au anunțat măsurile extraordinare pe care criticii măsurilor monetare și fiscale din România le doreau imitate (reducerea ratelor dobânzii la zero, relaxări cantitative, bani din elicopter etc.), dar au anunțat că, cu toate acestea, recesiunea va fi foarte profundă.

De ce guvernele sau băncile centrale ale căror măsuri ar fi fost bine să le imităm nu au intervenit ele însele suficient de mult pentru ca pandemia să nu poată provoca o recesiune? Sau,  ce constrângere a acționat pentru a limita magnitudinea ajustării în acele țări?

Răspunsul la această întrebare este acela că dacă șocul este puternic, nicio țară nu are resursele pentru a evita recesiunea. Totuși, dacă în încercarea iluzorie de a evita recesiunea, autoritățile ar încerca să crească deficitele bugetare sau să reducă ratele dobânzilor dincolo de anumite limite, nu ar obține decât mai multă inflație, o depreciere nedorită a monedei și o reducere a credibilității politicilor. Cu alte cuvinte, măsurile ar fi nesustenabile. Mai întâi, pentru a-și finanța un deficit mărit, guvernul ar trebui să se împrumute, ceea ce ar face ca unele investiții private să nu mai poată fi finanțate cu credit. Să admitem însă că pandemia a redus cererea pentru credit a sectorului privat. Chiar și așa, dacă încrederea a scăzut și băncile nu doresc să cumpere titluri de stat, deficitul prea mare nu ar putea fi finanțat fără intervenția băncii centrale pe piața secundară de titluri, astfel ca, totuși, guvernul să-și poată finanța cheltuielile mărite. Dacă deficitul este prea mare, banca centrală ar injecta prea multă lichiditate pe piață, ceea ce ar duce la inflație și la deprecierea monedei. Inflația și depreciarea au efecte negative pentru cei ce au datorii în valută dar câștigă în lei sau pentru cei ce au economii în lei, indiferent că sunt persoane fizice, bănci sau guverne.

Cu alte cuvinte, răspunsul la întrebarea de ce nu au intervenit suficient țările dezvoltate pentru a evita recesiunea este acela că există un spațiu foarte limitat pentru un compromis între stabilitate și creștere economică. Când acest spațiu este depășit, nu se mai obține nici creștere economică nici stabilitate macroeconomică. A imita măsurile sustenabile pe care le-au luat țările dezvoltate ar putea duce la o depășire inimaginabil de mare a acestui spațiu în România. După depășirea acelei granițe care demarchează sustenabilitatea nu există decât costuri, care sunt cu atât mai mari cu cât este mai mare depășirea spațiului disponibil pentru compromis. BNR și guvernul au rezistat bine presiunilor populiste, fiind, prin fișa postului, datoare să dea atenție și sustenabilității, pe care o neglijează cei ce doresc imitarea cantitativă a măsurilor derulate în țările dezvoltate.

Având clarificat modul în care se raportează politicile macroeconomice la creștere și sustenabilitate în timpul unui șoc, rămâne să înțelegem ce rol joacă solidaritatea în acest proces. Din moment ce ordinea pieței este, așa cum am reamintit citându-l pe Hayek, singurul bun comun (a nu se confunda cu bunul public) într-o societate liberă, orice altă referire la solidaritate ce implică un acord la nivel social asupra unei anumite ierarhii de scopuri bine precizate este imposibilă. Dacă totuși o astfel de ierarhie ar apărea, atunci am ști sigur că societatea nu mai este liberă și ordinea pieței nu mai este prezentă. Dacă vorbim însă de o economie liberă, cum este economia românească, atunci solidaritatea la nivelul societății poate fi înțeleasă în legătură cu orice efort necesar pentru a prezerva bunul comun numit „ordinea pieței”.

De aceea am spus într-un alt articol că ideea unei taxe de solidaritate în timpul pandemiei este lipsită de conținut. Singurul fel în care ar avea un conținut ar fi atunci când o astfel de taxă ar fi un mijloc de a finanța acțiunile care contribuie la menținerea regulilor generale (vezi explicațiile date de Hayek, 1993, Vol. 2, P. 114-115), pe care se bazează ordinea pieței, în contrast cu o ierarhie de scopuri. Cuvântul solidaritate este un cuvânt ce provoacă multe emoții capabile să suprime luciditatea, nu numai la noi, ci și în alte țări. Mai mult, câteodată, solidaritatea este confundată cu un alt concept lipsit de conținut într-o societate liberă, și anume justiție socială sau justiție distributivă.

Solidaritatea nu ar trebui să fie obiect al politicilor economice deoarece ordinea pieței produce permanent o solidaritate care nu poate fi obținută prin alte modalități: „faptul că noi ajutăm la realizarea scopurilor altor oameni fără să le împărtășim sau chiar să le știm, și doar pentru ca noi să ne realizăm propriile scopuri, este sursa forței Marii Societăți (Great Society)” (Hayek, 1993, Vol. 2, p. 110). Dacă în numele solidarității, înțeleasă ca ierarhie de scopuri concrete comune pentru societate, criteriul sustenabilității politicilor este minimizat sau neglijat, piața va corecta dezechilibrele care se fac în numele solidarității în mod brutal. Mult mai profund, dacă acest criteriu al solidarității înțeleasă ca ierarhie de scopuri la nivel social impiedică cerințele piețelor referitoare la competitivitate să ajungă în parametrii politicilor economice, adică perturbă ordinea pieței, atunci adevărata solidaritate conținută în ordinea spontană va scădea.

6. Dificultățile din prezent vin de la politicile din trecut

În această secțiune intenționez să arăt că ceea ce a restricționat cel mai mult capacitatea politicilor macroeconomice de a stimula economia în perioda pandemiei au fost măsurile de politică fiscală promovate în câțiva ani premergători crizei provocate de pandemie. Ca în întreaga perioadă după 1990, și în perioada de câțiva ani ce a precedat șocul pandemiei, politica fiscală a fost condusă fără a se respecta un set de principii coerente între ele, ceea ce a făcut ca, în cea mai mare parte a timpului, politica fiscală să nu fie în poziția de a-și asuma în mod deliberat scopuri particulare utile societății, ci să fie nevoită să răspundă necesităților ce rezultau din acțiunile ei anterioare neghidate de principii.

Faptul că mă refer acum doar la politica fiscală nu înseamnă că politica monetară a fost întotdeauna condusă după reguli generale, fără a viza scopuri particulare, ci doar că de ani buni politica monetară este condusă urmându-se principii și reguli generale. În regimul țintirii inflației, aceste reguli nu sunt numerice și nu privesc agregate. Până la adoptarea țintirii inflației, dar mai ales în perioada de început a tranziției, politica monetară a urmărit scopuri particulare. De exemplu, în primii ani ai tranziției, politica monetară a fost utilizată pentru a finanța activitatea din industrie și agricultură prin extinderea de credite direcționate către câteva bănci în scopul menționat. Totuși, această practică a fost treptat redusă până când independența BNR față de guvern a crescut începând cu 28 iunie 2004. Chiar dacă există aspecte în legătură cu care independența băncii centrale poate fi în continuare lărgită, ea este totuși în prezent suficient de mare pentru a limita puterea guvernului asupra utilizării banilor (care este un principiu, nu un scop particular).

În general, când guvernele au avut o putere mare asupra utilizării banilor (începând încă din timpul celui de-Al doilea Război Mondial și până târziu în anii 1970), au determniant băncile centrale, cărora le-au cedat monopolul asupra emisiunii de bani, să adopte scopul particular ar finanțării deficitelor bugetare, au produs restricții împotriva libertăților (nu numai ale celor monetare), au crescut accelerat în dimensiune și au produs mai mult șomaj pe termen lung exact pentru că apela la creșterea inflației pentru a reduce somajul pe termen scurt. În istorie au existat două perioade când puterea guvernelor rezultată din monopol asupra banilor a fost limitată: perioada standardului aur, când influența guvernelor asupra banilor a fost redusă printr-un mecanism automat (eficent în perioada 1873-1913 și mai puțin eficient între 1921-1933), și perioada recentă, când puterea guvernelor asupra banilor a fost redusă prin independența care a fost acordată băncilor centrale în utilizarea instrumentelor de politică monetară, care a coincis în mare măsură cu perioada țintirii inflației.

În prezent, independența băncii centrale este din nou pusă în discuție, în special pe baza faptului că în multe țări inflația este redusă și că independența față de înclinația politicienilor de a produce inflație (inconsistența de timp, cum este numită de economiști) este caducă. Totuși, această situație în care ratele de inflație și de dobânzi nominale sunt scăzute poate fi privită ca temporară, neputând constitui o justificare credibilă pentru care politica monetară ar trebui să reintre sub contolul guvernelor. În plus, pe lângă motivul inconsistenței în timp, există alte motive tehnice (lucruri pe care guvernele și parlamentele nu le pot face pentru a stabiliza inflația) pentru care societatea are nevoie ca banca centrală să rămână independentă (Bernanke, 2017; Isărescu, 2019).

În România, politica fiscală nu a fost și nu este nici în prezent protejată împotriva unei conduceri discreționare, fără a utiliza principii coerente între ele, la fel de bine cum este politica monetară. Pentru a elimina de la început orice confuzie, trebuie să fac două precizări. Prima este aceea că un guvern are dreptul de a stabili obiectivele sale pentru care dorește să guverneze. Bunurile și serviciile pe care guvernul le furnizează sunt bunuri publice și sarcinile pe care și le asumă un guvern sunt, prin definiție, să atingă scopuri particulare. Totuși, pentru a furniza în mod sustenabil bunurile și serviciile publice pentru care este promovată, politica fiscală trebuie să respecte reguli generale de conduită care reflectă un set de principii coerente.

A doua precizare se referă la însăși ideea de principii și de reguli. Nu se poate spune că politica fiscală din România nu a urmat, în anumite perioade, reguli sau principii coerente. De exemplu, în toate acordurile cu Fondul Monetar Internațional (FMI), au fost impuse reguli de ajustare fiscală. Apoi, din 2007 încoace, România a devenit membră a Uniunii Europene și a trebuit să respecte regulile fiscale aplicabile. Mai recent, un set de principii și de reguli numerice  au fost înscrise în Legea responsabilității fiscale sau în alte legi interne. Totuși, experiența arată că aceste reguli au fost respectate pe baze ocazionale, în funcție de constrângeri economice și de concepții politice. Regulile din acordurile cu FMI au fost respectate doar până când au fost obținute fondurile care eliminau constrângerea de finanțare care generaseră neceșitatea acordurilor.

Principiile și regulile fiscale numerice din legi interne sau din legi ale Uniunii Europene au fost respectate tot cu intermitențe. De exemplu, evoluția fiscală a fost bună în perioada 2009-2015, când regula referitoare la deficitul structural bugetar pe termen mediu a fost respectată. Totuși, în perioada 2016-2019, aceeași legislație a fost ocolită, și deficitele bugetare au depășit limitele din reguli, arătând că factori politici, culturali, educaționali și morali joacă un rol mai puternic în conducerea politicilor fiscale decât regulile fiscale numerice. Pentru a mă exprima în termenii propuși în secțiunea anterioară referitor la preferințe, probabil că aderența la reguli numerice este mai greu de realizat atunci când structura preferințelor este deplasată în favoarea creșterii economice și a solidarității.

Această preocupare pentru reguli fiscale numerice a crescut în întreaga lume după criza din 2008, deși reguli numerice se practicau încă de după cel de-Al Doilea Război Mondial în Germania, Japonia, Italia și Olanda, care aveau în programele lor de stabilizare reguli referitoare la nivelul deficitului bugetar. Treptat, alte țări au introdus reguli fiscale numerice, mai ales în anii 1990, pentru a limita tendința de creștere a datoriilor apărută în anii 1970 și 1980 și pentru a prezerva progresele acolo unde s-au înregistrat. Criza din 2008 a accelerat adoptarea de astfel de reguli numerice la nivel național și supranațional, cele la nivel național fiind în majoritate (International Monetary Fund, 2009). În prezent, dintre țările membre ale FMI, sunt peste 80 de țări care au astfel de reguli naționale sau supranaționale referitoare la politica fiscală a guvenelor la nivel central, de la numai șapte în 1990 (pentru toate aceste evoluții și pentru detalii pe țări privind regulile vezi International Monetary Fund, 2009; Schaechter et al., 2012; Budina et al., 2012).

Toate aceste reguli numerice au ajutat la o anumită disciplină a politicilor fiscale (International Monetary Fund, 2009; Schaechter et al., 2012), dar suferă în principal de la faptul că sunt reguli instituite dintr-o perspectivă raționalist constructivistă. Ele nu sunt formulate pornind de la participanții la procesul democratic, de la structura stimulentelor care îi face pe politicieni să propună diverse programe electorale/de guvernare și pe votanți să voteze mai ușor programele care duc la creșterea cheltuielilor, decât pe cele care sunt mai prudente. Regulile sunt formulate ca sarcini numerice impuse mai mult sau mai puțin arbitrar asupra unor agregate: cheltuieli bugetare, venituri bugetare, deficite bugetare sau datorii publice ca procent din PIB. Ele nu se referă la structurile acestor agregate. Ca orice agregat, și cele patru agregate menționate ascund mecanisme de schimbare. Hayek (1931) a spus că „agregatele domnului Keynes ascund cele mai multe mecanisme profunde ale schimbării” în încercarea de a sublinia că noțiunea de echilibru macroeconomic nu poate avea alt conținut decât cel pe care i-l dau relațiile microeconomice care, în acest fel, sunt fondatoare (Garrison, 2007). În același sens, cele patru agregate menționate ascund fundațiile „micro” economice, politice, culturale și sociale ale procesului de aderare la reguli ale unei societăți.

Având aceste precizări făcute, afirmația pe care am făcut-o mai sus că „în România politica fiscală nu a fost și nu este nici în prezent protejată împotriva unei conduceri discreționare, fără a utiliza principii coerente între ele” are în vedere că principiul general care asigură o sănătate solidă a finanțelor publice este acela formulat de Hayek, si anume că ceea ce plătești prin impozite ar trebui să primești înapoi în bunuri și servicii. De aici rezultă că ar trebui să existe un set de principii care să asigure că orice cheltuială pe care o aprobă un votant are un corespondent similar predeterminat în partea de impozite pe care votantul o plătește, fără a exista posibilitatea ca el să aprobe cheltuieli despre care știe că vor fi plătite de alții în locul lui (Hayek, 1993, Vol. 3, p. 51-54). Dacă acest principiu este recunoscut în practică, atunci cheltuielile publice nu pot crește cu mult peste limita pe care o instituie veniturile din impozite. Orice votant care știe că trebuie să plătească pentru serviciile pe care le primește de la guvern, va fi de acord numai cu acel volum de cheltuieli pe care știe că îl poate susține. În consecință, principiul acesta este menit să  asigure responsabilitatea fiscală individuală. Aceasta înseamnă că scopurile (cheltuieliel) sunt adaptate la mijloace (impozite).

Dacă în societate operează un  set de criterii generale coerente între ele care asigură responsabilitatea fiscală și sistemul fiscal este echipat corect cu mijlocele de a menține evaziunea la un nivel minim, atunci, pe un orizont de timp suficient de lung, ponderea veniturilor bugetare în PIB ar trebui să reflecte volumul total de servicii pe care cetățenii doresc să-l plătească. Odată stabilit acest volum, guvernul poate dezvolta politici care să atingă scopurile particulare pentru care a câștigat alegerile, în general în limita acelui volum.

Totuși, rareori există în practică reguli clare care să poată fi utilizate pentru a stabili ce contribuție are fiecare votant la cheltuielile pe care le aprobă. Dimpotrivă, în procesul de vot (nu în cel tehnic de proiectare și aprobare anuală a unui buget public), mai întâi se aprobă cheltuielile prevăzute într-un program de guvernare, cu convingerea că până la urmă se vor identifica și mijloacele, adică veniturile și aceia care vor plăti. Când principiul menționat nu este aplicat, vorbim de un proces cu caracter mai degrabă oportunist, în care aprobarea cheltuielilor nu depinde de costuri, mijloacele urmând să fie identificate. Hayek a arătat că, în final, aceast proces duce la o situație în care cel mai ieftin mod de a plăti pentru serviciile publice pe care cineva le dorește este „o atitudine generală care privește presiunea politică” (Hayek, 1993, p. 52) pentru identificarea mijloacelor. Evident, fără principii, majoritățile parlamentare vor răspunde acestei presiuni prin favorizarea celor de la care au primit sprijinul politic, pe cheltuiala toturor celorlalți. Așa cum voi arăta în paragraful următor, această teorie descrie perfect ceea ce s-a întâmplat în România în ultimii 30 de ani.

Knut Wicksell (1896) a avertizat încă de acum aproape 125 de ani că nu există nicio garanție că societățile democratice au capacitatea de a impune un mecanism care să împiedice ca o majoritate parlamentară să poată promova cheltuieli iresponsabile în sensul definit aici. El a spus că masele sărace pot „să impună grosul tuturor impozitelor asupra bogaților şi, în acelaşi timp, să fie aşa iresponsabile şi extravagante în aprobarea cheltuielilor publice la care ele însele contribuie“. În această frază cuvântul „iresponsabile” desemnează că unele cheltuieli sunt aprobate fără a exista responsabilitatea ca fiecare să plătească proporțional pentru ele prin impozite. Expresia „să impună grosul tuturor impozitelor asupra bogaților” arată cine plătește pentru „comanda” făcută de alții. Avertismentul că societatea își poate face o preocupare din a identifica cine să plătească pentru comanda altora are aproape 210 ani și a fost făcut de Benjamin Constant (1810, p. 198), care vorbește de „impozite îndreptate doar împotriva celor bogați”. În fine, cuvântul „extravagante” din textul lui Wicksell arată două lucruri: lipsa preocupării pentru costul „comenzii” făcute pe cheltuiala altora și, în consecință, rolul primordial pe care îl pot căpăta cheltuielile în raport cu veniturile bugetare, acestea din urmă fiind crescute pentru a acomoda expansiunea cheltuielilor.

Hayek (1993, Vol. 3, p  51-54) a arătat că toate acele caracteristici evidențiate mai sus sunt prezente în democrațiile moderne: oamenii nu au de la început stabilite principii care să precizeze cu cât contribuie fiecare la finanțarea unei  cheltuieli pe care o votează și că nimeni nu poate „comanda” nimic pe cheltuiala altuia; cheltuielile publice sunt stabilite doar cu o minimă preocupare referitoare la costuri; și, în fine, metodele de impozitare joacă un rol mic în inspectarea (check) cheltuielilor, scopurile (cheltuielile bugetare) fiind predominante în relația cu mijloacele (veniturile bugetare), deși principiul corect referitor la o regulă generală care să arate cât trebuie să lătească fiecare votant pentru creșterea de cheltuieli pe care o aprobă înseamnă ca obiectivele să fie adaptate la mijloacele disponibile. Acest principiu este surprins de poporul român prin zicătoarea „te întinzi cât îți este plapuma”. În mod particular, impozitarea progresivă este o metodă de a încuraja creșterea cheltuielilor pe banii altora și o formă de a admite principiul greșit că „orice majoritate are dreptul de a impozita minorități în concordanță cu reguli care nu se aplică primei menționate” (Hayek, 1993, Vol. 3, p. 52).

Într-adevăr, impozitul progresiv nu reprezintă o singură regulă generală aplicabilă tuturor contribuabililor, ci un set de reguli diferite pentru diferite clase de venituri, care stabilește cine plătește pentru cheltuielile altora, introduce o înclinație în societate spre creșterea cheltuielilor și induce la adaptarea impozitelor la creșterea cheltuielilor, ducând la creșterea veniturilor bugetare peste nivelul acceptabil la nivel individual dacă regula ar fi unică. Similar, dacă o majoritate poate stabili că o minoritate poate primi beneficii conform unor reguli care nu se aplică majorității (cum sunt pensiile acordate fără a utiliza principiul contributivității, de exemplu pensiile speciale), atunci se vor colecta mai puține impozite decât ar dori să plătească fiecare în condițiile în care regula ar fi generală.

Referitor la pensii, introducerea principiului că odată stabilit nivelul beneficiului (pensiei) acesta nu mai poate fi redus pentru că este un drept câștigat este profund eronat. El intră în contradicție cu principiul din care rezultă că scopurile (cheltuielile) trebuie adaptate la mijloace (impozite) și încurajează „comenzile” pe cheltuiala altuia. Pensia și locuința sunt foarte similare. Într-o societate liberă, nimeni niciodată nu este proprietar pe valoarea casei, care depinde de vânzările și cumpărările de case ale celorlalți membrii ai societății (Hoppe și Block, 2002). Dacă dreptul de proprietate ar fi asupra valorii locuinței, ceilalți nu ar mai fi liberi să vândă și să cumpere. Similar, dreptul de a primi o pensie din sistemul public care este de tipul pay as you go nu garantează valoarea pensiei, căci ar încălca libertatea celor care finanțează fondul public de pensii de a stabili cât vor să plătească pentru pensii.

7. Politica fiscală fără principii

Tipul de raționalism utilizat în România pentru a concepe și implementa politica fiscală a fost cel pragmatic, adică cel care desconsideră principiile generale și favorizează abordările oportuniste. În general, principiile care au fost desconsiderate sau foarte adesea încălcate se referă la sustenabilitatea politicilor, la alocarea investițiilor publice pe criteriul cost beneficiu, la stabilirea pensiilor în funcție de  contribuția efectivă la sistemul public de pensii, la responsabilitatea fiscală individuală (din care derivă necesitatea ca obiectivele (cheltuielile) să se adapteze la mijloace (impozite), ceea ce nu este echivalent cu Legea responsabilității fiscale), la predictibilitate etc.

Principiile se relevă întotdeauna, chiar dacă cei care acționează cred că nu utilizează niciun principiu, ci doar răspund necesităților momentului. Ex-post apare că, în România, structura impozitelor și structura cheltuielilor au fost întotdeauna proiectate pentru a acomoda necesități ale momentului. Cu alte cuvinte, principiul de facto a fost acela de a nu adera la principii generale coerente între ele. Așa cum voi arăta mai jos, acesta este principalul motiv pentru care veniturile bugetare ca procent din PIB nu au fost niciodată în linie cu cele dorite de cei care au proiectat politicile utilizând ceea ce ei numesc cu mândrie pragmatism (răspunsul la necesități stingente, care apar cel mai frecvent chiar din cauza adoptării de măsuri fără a utiliza principii).

În timp ce nu e scopul meu să fac o identificare retrospectivă a acelor măsuri neghidate de principii, pot da totuși două exemple, așa cum am dat și în cazul politicii monetare, care să ajute la mai buna înțelegere a consecințelor măsurilor oportuniste. Un exemplu în care mijloacele sunt adaptate la cheltuieli, și nu invers, este acela practicat până prin anul 2010, în care pentru a se adapta la o recesiune, guvernele au decis să prezerve starea sectorului public (ocuparea și nivelul salariilor) și să transfere povara ajustărilor aproape în totalitate asupra sectorului privat, în special asupra sectorului firmelor. A fost întotdeauna convenabil pentru guverne să prezerve ocuparea și să evite reducerea cheltuielilor cu personalul din sectorul bugetar, chiar și în perioade dificile, când guvernele aveau nevoie să reducă deficitul bugetar, având în vedere numărul mare al votanților din acest sector, indiferent că sunt angajați în sectorul public, pensionari, șomeri, asistați social sau alte persoane ce au un statut care îi fac dependenți de redistribuire. Desigur, în sectorul privat sunt mai mulți votanți, dar acolo deciziile referitoare la ocupare și salarii sunt private și nu pot fi asociate direct cu guvernul.

Transmiterea poverii ajustării în sectorul firmelor prin creșterea impozitelor s-a lovit însă de o problemă de fond, care pornea de la abordarea „pragmatică” a trecerii la democrație și la economia de piață. Problema era că în sectorul firmelor competitivitatea a fost relativ redusă pentru o lungă perioadă de timp, una dintre cauzele de fond responsabile pentru această situație fiind însăși renunțarea la principiile generale în favoarea scopurilor particulare în procesul de reformă a mediului de afaceri. Încă din 1990, de când economia noastră a început să facă reforme pentru a deveni o economie de piață, cei care au dat atenție modului în care a fost condus procesul au observat două caracteristici: (i) reformele erau de tipul stop-go; și (ii) reformele au avut un caracter foarte gradual. Criticile au venit de la comparația cu alte țări, de exemplu cu Polonia, care a avut o abordare  mult mai rapidă a reformelor. Cu toate acestea, prea puțini au observat că nu gradualismul era principala problemă, ci lipsa coerenței dintre diverșii pași care se făceau.

Fiecare pas era presupus a duce la un rezultat bine cunoscut, adică economia de piață, în care ordinea spontană a pieței avea să domine. Cu toate acestea, la o privire atentă, pașii care se făceau nu erau ghidați de un set de principii coerente între ele din perspectiva ordinii spontane, ci de scopuri particulare. Procesul, chiar și gradual cum a fost, ar fi mers mult mai bine dacă se respecta filozofia hayekiană, adică dacă s-ar fi elaborat în mod consecvent legi generale, care evitau să indice vreun scop particular, dar care ar fi trebuit să genereze condițiile pentru a maximiza posibilitățile fiecăruia de a utiliza cunoașterea de care dispunea pentru a-și îndeplini obectivele. Totuși, în câte o lege cu caracter general din acest punct de vedere se strecura vreun „mic amănunt” care, în anumite circumstanțe, permitea trecerea la un scop particular. Un „amănunt” de acest fel se referă la clarificarea drepturilor de proprietate. Deși se promova libertatea proprietății private în Constituție, alte legi întârziau să clarifice drepturile de proprietate. Asemenea restricții au frânat creșterea libertății economice în România pentru o lungă perioadă și au generat condițiile pentru creșterea corupției. Clarificarea de la început a drepturilor de proprietate ar fi însemnat că foarte multe alte scopuri particulare promovate prin diverse legi (prevederi cu dedicație, cum se spune popular) nu s-ar fi putut realiza.

Neclaritatea drepturilor de proprietate și corupția au fost principalele cauze pentru care competitivitatea firmelor a rămas relativ redusă. În aceste condiții, fixarea obiectivului neprincipial al prezervării stării sectorului public prin creșterea impozitelor asupra întreprinderilor a generat în economia românească o serie de cercuri vicioase (Croitoru și Târhoacă, 1999; Croitoru, 2017): firmele au amânat eforturile de creștere a competitivității, știind că orice venit sau profit suplimentar ar fi fost confiscat ulterior prin impozite. După ce au realizat că acumularea de rezerve poate fi impozitată sau, în cazul companiilor de stat, făcute venituri la bugetul public prin politica fiscală, firmele au început să ascundă profiturile; de câte ori a fost nevoie de reducerea deficitelor bugetare, dependența de redistribuire a foarte multor votanți a impus evitarea de către guverne a raționalizării cheltuielilor de personal, măsură finanțată tot prin creșterea impozitelor asupra firmelor; economia informală s-a extins cu ocazia fiecărei ajustări a deficitului bugetar prin creșterea impozitelor, firmele preferând să extindă operațiunile din zona gri a economiei, ceea ce a scăzut încasarea veniturilor la buget și a creat „necesitatea” unei noi creșteri a impozitelor s.a.m. d. Sursa cercurilor vicioase menționate a fost decizia guvernelor ca în loc să procedeze la o ajustare bazată pe responsabilitatea fiscală individuală a cheltuielilor publice curente (ceea ce înseamnă de fapt a utiliza principii) a căutat să finanțeze acele cheltuieli băgând mâna mai adânc în buzunarul altora.

Al doilea exemplu, mult mai faimos, dar la fel de dăunător a fost cel al așa numitei politici „wage-led growth”, practicată din 2016 până în 2019. Teoria este, în esența ei, o terorie a înfăptuirii jusției redistributive, care pentru a demonstara că aceasta din urmă are conținut și poate fi atinsă încalcă foarte multe principii, în special prudența fiscală, și promovează foarte multe iluzii, cum ar fi, de exemplu, posibiliatea controlului ratei dobânzii. O excelentă trecere în revistă a teoriei, cu referire la inconsistențele ei logice este prezentată în Boțel (2019).

Spre deosebire de politica transferării întregii poveri a ajustărilor asupra companiilor, prin impozite, politica „wage-led growth” a fost practicată într-o perioadă de boom economic, adică atunci când economia nu avea nevoie de un stimul fiscal. În loc să aleagă principiul general al sustenabilității, guvernele din perioada respectivă au ales să contribuie oportunist și nesustenabil la accelerarea creșterii economice într-o perioadă de boom economic, cu scopul iluzoriu al creșterii nivelului de trai. Politica a fost aceea de a crește salariile din sectorul bugetar concomitent cu reducerea unor impozite. Încălcarea principiului că scopurile (creșterea salariilor) trebuie adaptată la mijloace (veniturile bugetare) era flagrantă. Nu numai că nu a fost nicio adaptare a scopurilor la mijloace, ci a fost doar o sfidare a principiului general. Nu a fost deloc o întâmplare că politica „wage-led growth” a fost precedată și apoi acompaniată de ideea reintroducerii impozitării progresive. Discuția despre un astfel de impozit a alimentat iluzia votanților că alții vor plăti pentru creștrea salariilor pe care ei ar vota-o prin aducerea la putere a celor care au propus strategia. Aceeași strategie se aplică și în anul electoral 2020 de către cei ce reînvie ideea impozitării progresive în contextul în care creșterea pensiilor cu 40 la sută ar aduce o creștere mare a cheltuielilor publice în conjunctura creată de pandemie în care deficitul bugetar din anul acesta ar atinge 7-8 la sută din PIB, iar în lipsa unor măsuri de ajustare, deficitul bugetar ar trece probabil de 10 din PIB în anul 2021.

Ideea de a spori nivelul de trai în mod direct prin politici de creștere a cheltuielilor și de reducere a unor impozite este foarte atractivă pentru că implică o ierarhie de scopuri concrete comune pentru societate, în vârful căreia nu poate fi decât creșterea nivelului de trai. Și socialismul a avut o astfel de ierarhie de scopuri care culminau cu creșterea nivelului de trai. Totuși, nivelul de trai depinde de ordinea pieței, astfel că politica de cheltuieli și impozite nu poate să țintească direct acest nivel fără a-l afecta negativ. Experiența socialismului este relevantă: exact pentru că a suspendat ordinea spontană într-un grad până aproape de suprimare, socialismul nu a reușit să crească nivelul de trai. Chiar dacă, începând cu anii 1970, ideile despre mijloacele ce ar trebui folosite pentru a atinge obiectivele referitoare la egalitate și solidaritate s-au modernizat și au renunțat la confiscarea mijloacelor de producție în favoarea justiției redistributive (sau sociale, cum mai este denumită), principiul este același: o masivă interferență cu ordinea spontană. Ceea ce pot face guvernele nu este să încerce să cheltuie cât mai mult pentru a atinge obiective intangibile ca egalitate și solidaritate, ci să creeze regulile generale care să permită cât mai multor activități individuale să-și atingă scopurile private, adică să minimizeze interferența cu ordinea pieței, care, lăsată să funcționeze, va produce rezultatul dorit.

Un alt scop al strategiei „wage-led growth”, dar subsidiar celui al creșterii economice, a fost introducerea unei mai mari echități între nivelurile salariilor din diverse sectoare bugetare. Pentru că în trecut s-au promovat legi salariale fără a urmări principiul echității orizontale, au apărut discrepanțe majore între salariile relativ mari din administrație și cele relativ mici din sănătate și educație. Prin politica „wage-led growth” s-a țintit la eliminarea discrepanțelor, dar fără a institui principii generale clare care să prevină apariția de astfel de discrepanțe în viitor și fără a respecta criteriul sustenabilității în procesul de atenuare a discrepanțelor. Fără acest citeriu, discrepanțele vor reapărea, făcând din nou necesară o corecție prin creșteri prea mari de salarii într-o perioadă prea scurtă, ceea ce va duce din nou la eliminarea unor importante investiții publice și la apariția de deficite bugetare relativ mari.

Politica de a promova concomitent reducerea impozitelor și creșterea salariilor în perioada de boom economic a lărgit deficitele bugetare și a dus mai întâi la stimularea cererii pentru importuri, lărgind dezechilibrul extern al României, și apoi la apariția presiunilor inflaționiste. Această politică a pus finanțele publice în imposibilitatea de a răspunde adecvat în cazul unui șoc, care a venit sub forma valului de infecții cu SARS-CoV-2, care a necesitat închiderea multor activități economice și sociale.

Aceeași filozofie păguboasă a pragmatismului a fost utilizată și în stabilirea sistemul public de pensii. Fiecare profesie relevantă pentru procesul politic a beneficiat de reguli particulare care au dus la serioase discrepanțe între diversele categorii de pensionari definite în raport cu categoriile ocupaționale din care au făcut parte și în raport cu momentul ieșirii la pensie. S-a ajuns la situația în care anumite sectoare bugetare nu plăteau contribuții de asigurări sociale, dar aveau pensii mai mari decât cei ce plăteau. Acestă injustiție a generat tensiuni care au dus la adoptarea în 2009 a unei legi prin care s-a țintit la aplicarea principiului general al contributivității, care a făcut ca pensia individuală să depindă de sumele plătite de fiecare în perioada vieții active. Acea lege a fost modificată realtiv rapid, pentru a reintroduce exceptări de la principiul contributivității, astfel apărând din nou unele sectoare bugetare cu așa numitele pensii speciale. În plus, în total răspăr cu criteriul sustenabilității, pensiile sunt programate să crească cu 40 la sută începând din septembrie 2020.

În fine, sistemul de impozite este un alt exemplu că politica fiscală este o mixtură de măsuri puse împreună fără a fi ghidate de reguli generale. Pentru că scopul meu nu este o radiografie a acestui sistem, ci acela de a arăta că scopurile particulare pe care un guvern are dreptul să le propună nu pot fi atinse pe termen lung decât urmând principii și reguli generale, voi folosi doar un exemplu, și anume cel al cotei unice de impozitare a veniturilor personale. Aplicarea unei cote unice ar trebui să fie regula generală. Cu toate acestea, există foarte multe exceptări de la regulă. Toate acele exceptări reprezintă abateri de la principiul utilizat, prin care diverse grupuri sunt tratate total diferit. În cele din urmă, cu atâtea exceptări, scopul regulii generale de a promova simplitatea, transparenața și performanța sistemului, și de a descuraja evaziunea fiscală și birocrația a fost practic redus drastic.

8. Ce nu înțeleg cei ce vor creșterea impozitelor în 2021

Lipsa principiilor coerente în conducerea politicii fiscale după 1990 nu a fost accidentală, ci continuă, deși alte exemple au fost mai puțin vizibile decât cele amintite. Nu avem însă nevoie să știm toate acele cazuri în care principiile au fost abandonate, dacă analizăm modul în care a fost condusă tranziția spre economia de piață. Utilizarea preponderentă de măsuri neghidate de principii generale este dovedită de faptul că din timp în timp am avut nevoie de asistența de la FMI pentru a finanța deficitul contului curent, din care o mare parte se datora deficitului bugetar. Din 1990 și până în 2004 nu am dus la capăt niciunul din acele acorduri, una dintre cauze fiind pragmatismul politicii fiscale, adică abandonarea principiilor de către cei care au aprobat-o. De cele mai multe ori, deficitele bugetare nu au putut fi menținute la nivelurile agreate pentru că, în recesiuni, în loc să adapteze cheltuielile la mijloace (venituri), politica fiscală a ales să evite ajustarea responsabilă (adică respectâd principii) a cheltuielilor, așa cum am arătat mai sus, și să o finanțeze din resursele firmelor, mărind impozitele. Politica fiscală a procedat similar și în perioadele când economia avea excedent de cerere. Ea a abandonat criteriul sustenabilității și a stimulat creșterea economică în perioade de boom, cu scopul reducerii decalajelor față de nivelul mediu de trai din Uniunea Europeană (UE). După cum s-a văzut, în 30 de ani, România nu a reușit să depășească poziția de țară aflată pe penultimul loc în UE la indicatorul PIB/locuitor.

Preocuparea pentru pragmatism a celor care au proiectat politica fiscală în trecut a fost principial greșită pentru că nu poți ajunge la rezultatele particulare dorite prin adoptarea de măsuri separate, neghidate de principii coerente, în care cel al sustenabilității joacă un rol important. În planul mult mai general al luării deciziilor în grup, „această viziune ‘realistă’ care a dominat politica pentru atât de mult timp nu a produs rezultatele pe care avocații săi le-au dorit. În loc să realizeze un mai mare control asupra sorții noastre ne-am găsit în fapt mult mai angajați pe o pantă pe care nu am ales-o deliberat și am fost confruntați cu ‘necesități inevitabile’ ale unor noi acțiuni care, deși niciodată intenționate, sunt rezultatul a ceea ce am făcut noi” (Hayek, 1993, vol 1, p. 59).

Prin renunțarea la principii generale, cei ce au proiectat și implementat politica fiscală au ales, fără să-și dea seama de acest lucru, să proiecteze și să implementeze o serie de măsuri fiscale nu pentru că urmau o cale dorită, ci pentru că ajunseseră să fie nevoiți să reacționeze atunci când apăreau consecințe negative ale măsurilor lor neghidate de principii, dar seducător denumite „pragmatice”. Astfel, calea urmată nu a fost niciodată alta decât cea impusă de necesitatea de a corecta efectele negative ale măsurilor anterioare pe care chiar ei le-au susținut sau impus neurmând un set coerent de principii.

Așezați pe această cale pe care au inițiat-o prin pragmatism, dar pe care nu o pot controla exact pentru că nu urmează principii coerente, cei mai mulți analiști sunt uimiți că politica fiscală din România a generat două rezultate contrare celor dorite: a) a fost aproape tot timpul prociclică, astfel că nu a putut contribui la creșterea cererii agregate în recesiuni exact pentru că în timpul boomurilor economice politica fiscală a avut ca scop particular stimularea creșterii economice; b) a dus la scăderea ponderii veniturilor fiscale ca procent din PIB.

Adepții raționalismului pragmatic cred că ponderea relativ mică a veniturilor în PIB este rezultatul unei scăderi prea mari a ratelor de impozitare. Uitându-se prin prisma raționalității pragmatice, adică a unei raționalități care nu pune preț pe principiile generale, ei nu înțeleg că rezultatul nedorit la care au ajuns este exact consecința faptului că aproape fiecare măsură pe care decidenții au luat-o pe baze pragmatice a intrat în contradicție cu principiile generale și a creat necesitatea pentru alte măsuri similare cu cele care le-au făcut necesare, și care odată implementate au făcut imposibilă creșterea veniturilor bugetare ca procent din PIB.

Pandemia a readus în discuție soluțiile care ar trebui adoptate de politica fiscală pentru a menține deficitul la un nivel adecvat în cazul în care ar reapărea valuri succesive de îmbolnăviri. Mai mult, de la 1 septembrie 2020 pensiile ar trebui să crească cu 40 la sută în condițiile în care Comisia Europeană a declanșat procedure de deficit excesiv și a cerut adoptarea de măsuri de revenire sub nivelul de 3 la sută din PIB în 2022. Chiar și fără alte valuri ale pandemiei, o asemenea creștere a pensiilor ar fi sancționată de piețe dacă va duce la deteriorarea deficitului bugetar.

Discuțiile referitoare la măsurile concrete ce ar putea readuce deficitul bugetar la niveluri sustenabile scot la iveală din nou raționalismul pragmatic, în care principiile lipsesc. Economiștii și politicienii sunt divizați referitor la creșterea pensiilor cu 40 la sută, dar marea lor majoritate au în comun ideea că în ultimii 30 de ani veniturile bugetare ca procent din PIB au fost prea mici în raport cu cele din UE, și, în consecință, ar trebui crescute. Ceea ce îi unește pe acești economiști și politicieni este practica de a încerca să adapteze mijloacele (cu miezul lor tare impozitele) la scopuri (cheltuieli). În acest fel, ei continuă să neglijeze principiul general din care rezultă consecința ca scopurile să fie adaptate la venituri. Ignorarea acestui principiu este justificată prin pragmatism care, așa cum am menționat, este o cauză majoră pentru care veniturile bugetare ca procent din PIB este redusă.

Aici trebuie făcută o distincție între principiul responsabilității individuale (care cere ca fiecare votant să plătească pentru creșterea cheltuielilor în acord cu o regulă dinainte stabilită), din care rezultă cerința ca scopurile să fie adaptate la mijloace, și principiul sustenabilității. Adaptarea cheltuielilor la impozite este esența sustenabilității. Totuși, în termenii pragmatismului, un anumit deficit bugetar este considerat sustenabil dacă asigură stabilizarea datoriei publice, ca procent din PIB, la un nivel considerat normal, indiferent dacă acel nivel al deficitului este atins prin adaptarea cheltuielilor la impozite sau, invers, prin adaptarea impozitelor la cheltuieli.

Dacă aceasta din urmă este calea, atunci în democrație cheltuielile ar fi permanent sub presiunea de a crește, ducând în final la două efecte, depinzând de calitatea bunurilor și serviciilor pe care o vor primi plătitorii de impozite. Dacă această calitate este slabă, atunci veniturile nu vor mai putea crește, așa cum se întâmplă în România, existând o permenentă presiune pentru creșterea deficitului bugetar. Dacă însă contribuabilul are satisfacția așteptată și simte că nu a plătit pentru cheltuielile altora, atunci deficitele ar putea rămâne sustenabile pentru o anumită perioadă, dar mărimea mereu crescândă a cheltuielilor exprimate ca procent din PIB și structura acestora ar putea interfera masiv cu ordinea pieței, care nu va mai putea furniza creșterea așteptată a nivelului de trai fără a fi evident că alterarea ordinii spontane este cauza de font. Sustenabilitatea este compatibilă cu ordinea pieței numai dacă este obținută prin respectarea principiului cănform căruia cheltuielile trebuie adaptate la mijloace.

În general, dacă un guvern este minoritar și are o opoziție care dorește creșterea cheltuielilor, capacitatea acelui guvern de a controla cheltuielile este relativ redusă. În prezent, aceasta este situația în care se află guvernul României. Șansa sa de a-și crește capacitatea de a controla cheltuielile a fost relativ mare înainte de apariția pandemiei, când ar fi putut organiza alegeri anticipate pe care ar fi putut să le câștige și astfel să elimine rațiunile electorale din programarea cheltuielilor. Odată cu pierderea oportunității de a organiza alegeri anticipate, guvernul a pierdut mult din capacitatea de a ține în frâu cheltuielile, din moment ce opoziția deține majoritatea în parlamnet. Pe lângă suportul pentru creșterea cu 40 la sută a punctului de pensie, opoziția poate introduce noi inițiative pentru creșterea altor cheltuieli. Prin strategia de a prezenta problema creșterii pensiilor ca pe o problemă de solidaritate, despre care am arătat că nu are un conținut concret, opoziția arată îndepărtarea sa de obiectivul/principiul sustenabilității. În final, creșterea pensiilor va fi luată înapoi prin alte mijloace.

Cei ce nu susțin creșterea pensiilor cu 40 la sută în condițiile în care deja deficitul bugetar ar putea ajunge la niveluri relativ înalte, dar susțin creșterea impozitelor, aderă doar parțial la principii. Ei aderă la principiul sustenabilității, dar, așa cum am arătat mai sus, încearcă să rezolve problema încălcând principiul din care rezultă că scopurile (cheltuielile) trebuie adaptate la mijloace, nu invers, ceea ce va duce la creșterea cheltuielilor publice și la un conflict mărit cu ordinea pieței. În plus, este ca și când ei ar valida creșterile exagerate cu salariile din sectorul bugetar în perioada 2016-2019 prin creșterea impozitelor. Evident, ei vor primi întrebarea de ce nu au în vedere o creștere a impozitelor suficient de mare pentru a acomoda și creșterea pensiilor cu 40 la sută. Ei nu pot răspunde la această întrebare. Mai mult, presupunând că pensiile nu vor fi crescute, creșterea impozitelor pentru a readuce deficitul bugetar sub 3 la sută în 2022 ar însemna încălcarea principiului care cere ca unei creșteri de impozite să îi corespundă o creștere a serviciilor oferite după o regulă generală prestabilită. În aceste condiții, chiar și acel deficit bugetar nu va fi sustenabil, căci contribuabilii vor realiza că plătesc mai mult fără să primească ceva în schimb.

În fine, unii nu doresc doar o creștere a impozitelor, ci o creștere a lor concomitent cu introducerea unei progresivități mai mult sau mai puțin accentuate. Așa cum am amintit deja, sistemul progresivității, care întotdeauna este prezentat de cei ce îl susțin ca aducător de justiție distributivă (socială), stimulează consumul pe cheltuiala altora, motiv pentru care Benjamin Constant (1810, p. 198) îl considera inutil și periculos, iar Mises (2019, p. 750) arăta că încetinește economisirile, acumularea de capital și creșterea salariilor mai mult decât „un impozit per capita care se plătește în mod egal și uniform”. Este relativ ușor de înțeles că un astfel de impozit progresiv ar contribui la scăderea veniturilor bugetare pe termen mai lung. El va contribui mai întâi la creșterea cheltuielilor publice, deoarece încalcă principiul care face ca scopurile (cheltuielile) să fie adaptate la mijloace (impozite). Cei cu venituri relativ mici vor vota cu ușurință creșterea cheltuielilor din moment ce ei plătesc relativ puțin prin impozite. Totuși, va crește insatisfacția celor care vor plăti impozite mai mari fără a primi în schimb ceva echivalent. În final, după ce se va vedea că, așa cum a arătat Mises, salariile reale își vor încetini creșterea din cauza sistemului de impozitare prigresivă, insatisfacția se va extinde și se va reflecta în faptul că impozitele plătite vor fi din nou relativ mici ca procent din PIB.

Cu o abordare raționalist-pragmatică, soluțiile nu vor duce decât temporar la o pantă dorită de ajustare, fiind necesară doar o scurtă perioadă de timp pentru ca panta efectivă să devină din nou una nealeasă deliberat, ci impusă de deciziile neghidate de principii generale. Creșterea impozitelor pentru a finanța un nivel al cheltuielilor a căror structură se perpetuează prin ocolirea principiilor este o eroare. Așa cum am arătat, această abordare nu permite atingerea scopurilor particulare pentru care diversele guverne vin la putere, pentru că nu sunt ghidate de principii. Nivelul de impozitare dorit la nivel individual este mai mare dacă regulile ar fi generale, adică ar reflecta principii corecte și coerente între ele.

9. Concluzii

În acest studiu am analizat criticile aduse măsurilor de politică monetară și fiscală implementate ca răspuns la șocurile provocate de pandemia SARS-CoV-2. Am arătat că o caracteristică a acestor critici este aceea că nu se focalizează pe verificarea respectării de către politicile respective a unor principii generale, ci se se concentrează pe comparații între politicile promovate în România și politicile din alte țări cu referire la paleta de instrumente utilizate și la magnitudinea ajustărilor.

Concluziile unor critici că politica monetară ar fi trebuit să apeleze și la unele instrumente neconvenționale, cum ar banii din elicopter sau relaxările cantitative sunt în contradicție cu circumstanțele care fac necesară utilizarea unor astfel de instrumente. În esență, aceste circumstanțe se referă la precaritatea cererii (gap puternic negativ al producției), la plasarea sistematică a inflației sub nivelul dorit, la indisponibilitatea sau ineficiența altor instrumente de politică monetară (rata nominală a dobânzii este la zero sau legătura dintre rata dobânzii și cerere este slabă), la lipsa voinței politice de a crește datoria publică și, în fine, la existența unei forme de integrare a programului fiscal cu politica monetară, din care rezultă garanții reciproce referitoare la independența băncii centrale și la ireversibilitatea operațiunilor făcute de banca centrală în cadrul programului (Bernanke, 2016; Gali, 2014).

O examinare atentă arată că niciuna dintre circumstanțele menționate mai sus nu a fost prezentă în România pentru a face necesară apelarea la instrumentele neconvenționale. Concluzia mea este aceea că în loc să caute principiile după care să judece justețea tipului de instrumente folosite, criticii au procedat exact invers, și anume au pus în centru ideea de imitație a politicilor concepute și implementate de alte țări, în special țările dezvoltate. Politica imitației este prin natura ei o politică care în mod deliberat renunță la rațiune. Este politica de tipul „animal spirit”. Băncile centrale nu pot avea această abordare. Independența de care se bucură le-a fost acordată de societate cu scopul precis de a aplica reguli generale care să asiste judecata.

O altă critică ce nu poate fi susținută cu argumente este aceea că magnitudinile ajustărilor în ratele dobânzilor, în intervențiile pe piața secundară pentru cumpărări definitive de titluri de stat sau în extinderea deficitului bugetar prin creșterea cheltuielilor și acordarea unor amânări la plata impozitelor au fost insuficiente. Am arătat că această critică își are baza în multiplele preferințe existente la nivelul societății. În măsura în care preferințele politice ale guvernelor reflectă o agregare a preferințelor individuale diverse, atunci putem vedea o structură agregată a acestor preferințe prin intermediul importanței pe care guvernele o acordă obiectivelor referitoare la creștere economică, solidaritate socială și sustenabilitate (Crum, 2013). De aici rezultă că importanța relativă acordată celor trei obiective nu este determinată atât de circumstanțele economice prezente și anticipate, ci de preferințele din societate referitoare la acele obiective.

Ideea unora că magnitudinea ajustărilor a fost insuficientă poate fi o reflectare a înclinației lor de a prefera mai degrabă obiectivele referitoare la creștere economică și solidaritate, decât sustenabilitatea politicilor. Când preferințele sunt astfel deplasate, interferența guvernelor cu ordinea pieței tinde să crească, piețele întâmpinând dificultăți în a-și transmite cerințele lor pentru competitivitate în parametrii politicilor. Pentru că politica monetară este condusă după reguli generale, tendința sa este aceea de a urmări sustenabilitatea.

Experiența ne-a arătat că, spre deosebire de politica monetară, politica fiscală a fost condusă în ultimii 30 de ani fără a urma principii generale, astfel că ea a fost cel mai adesea deplasată spre a favoriza obiectivele creșterii economice și ale solidarității, chiar dacă, așa cum arată Hayek, nu poate exista o solidaritate la nivelul societății în sensul unei unități referitoare la obiective comune știute.

Totuși, în contextul în care șocul determinat de pandemie a apărut după ce în ultimii ani politica fiscală a promovat, în mod nesustenabil, creșteri salariale foarte mari concomitent cu reduceri de impozite, spațiul rămas pentru o lărgire a deficitului bugetar fără ca acesta din urmă să devină nesustenabil a fost foarte îngust. Magnitudinea măsurilor de stimulare fiscală în timpul pandemiei a fost limitată de politicile fiscale din trecut și de nevoia ca politica fiscală să fie sustenabilă, pentru a evita declanșarea unor corecții necontrolate induse de forțele pieței.

Cei ce nu au înțeles că politica monetară are reguli care o obligă să rămână sustenabilă și că deficitul bugetar nu s-ar fi putut extinde mai mult fără a atinge limita de la care ar fi devenit nesustenabil chiar în anul 2020 au considerat că măsurile monetare și respectiv fiscale au fost insuficiente. Între cele trei obiective menționate – creștere economică, solidaritate și sustenabilitate – ultimul este prin natura sa mai mult o condiție ce se cere îndeplinită, și de aceea mai greu de înțeles și de acceptat.

În ultimii 30 de ani, administrarea politicii fiscale a fost de tip pragmatic, adică nu a fost ghidată de principii și reguli generale. Consecința acestui pragmatism a fost aceea că la orice moment în timp, foarte multe acțiuni reprezentau doar reacții la unele consecințe negative ale măsurilor anterioare neghidate de principii. Astfel, în cea mai mare măsură, calea urmată de politica fiscală mai degrabă s-a impus impredictibil, decât a fost rezultatul unei strategii.

Din pragmatismul politicii fiscale votanții au învățat că stabilirea cheltuielilor bugetare din diversele programe de guvernare, pe care ei le votează, se face fără ca ei să dispună de o regulă pe care să o utilizeze pentru a determina partea de cheltuieli pe care ar trebui să o sprijine ei înșiși cu impozite. În acest context, nu cheltuielile sunt stabilite în funcție de veniturile disponibile, ci veniturile trebuie identificate ulterior.

Observând această caracteristică, votanții au fost de acord cu programele de guvernare care promit creșterea cheltuielilor și lasă neclarificate sursele de finanțare. Acest lucru a fost posibil deoarece presiunea politică pe care ei o pot crea împotriva creșterii ratelor de impozitare a veniturilor lor personale (singurul cost pe care îl știu referitor la sarcina pe care o au referitor la suportarea cheltuielilor publice), este mare. Ei știu din experiență că, așa cum am arătat în text, sarcina ajustărilor a fost în mare parte transferată asupra firmelor, prin creșterea impozitelor, și se așteaptă ca această practică să continue. În cel mai rău caz, marea masă a votanților știu că dacă ar fi ca și impozitele personale să crească, atunci acest lucru s-ar putea face prin introducerea impozitării progresive, astfel că sarcina finanțării cheltuielilor crescute pe care ei le-au votat va fi suportată de cei cu venituri mari. Această atitudine este ghidată de respingerea ideii de regulă generală și de acceptarea principiului eronat că o majoritate are dreptul să utilizeze dubla măsură, adică, așa cum a arătat Hayek (1993, Vol. 3, p. 52), să impoziteze o minoritate după o regulă care nu i se aplică și majorității.

Pentru anul 2020 este prevăzută prin lege o creștere a punctului de pensie cu 40 la sută începând din septembrie. Această cheltuială va duce la creșterea deficitului bugetar, mai ales în anul 2021, când, în lipsa unor măsuri de ajustare, deficitul bugetar ar putea fi de peste 10 la sută din PIB. Guvernul va trebui să identifice măsuri pentru a readuce deficitul bugetar la sub 3 la sută în 2022, așa cum ar dori Comisia Europeană, pentru a suspenda procedura de deficit excesiv declanșată în 2020. Lumea politică și cea a analiștilor este divizată referitor la creșterea cu 40 la sută a pensiilor, dar pare să existe un consens în favoarea creșterii impozitelor ca principală măsură de reducere a deficitului bugetar, indiferent de decizia adoptată referitor la creșterea pensiilor. Am arătat în text că acest fel de a atinge sustenabilitatea este temporar, pentru că este condus de creșterea neghidată de principii, și de aceea iresponsabilă, a cheltuielilor, ceea ce va altera ordine aspontană care susține creșterea economică.

Creșterea veniturilor bugetare prin îmbunătățirea colectării impozitelor ar fi o măsură corectă. În schimb, apelarea la creșterea ratelor de impozitare ar fi eronată din două perspective: pe de o parte ar fi prociclică, ceea ce ar putea contribui la prelungirea recesiunii din anul 2020 și în anul 2021. Pe de altă parte, ar fi doar o altă măsură ce ar continua lungul șir de măsuri luate fără a urma principii corecte. Această practică nu va duce la alte rezultate decât cele la care a dus și până acum: o politica fiscală neasumată deliberat, ci rezultată ca răspuns pragmatic la „necesitățile” create de măsurile anterioare; o politică fiscală prociclică, atât în perioadele de expansiune cât și în cele de recesiune; și, în fine, un nivel relativ redus al veniturilor bugetare ca procent din PIB. Soluția corectă este instituirea de principii care să ghideze politica fiscală. Odată adoptate, principiile vor scoate la iveală că problema finanțelor publice românești este pe partea de cheltuieli, astfel că soluția nu ar putea fi pe partea de venituri.

Bibliografie

Bernanke, Ben (2016), „What tools does the Fed have left? Part 2: Targeting longer-term interest  rates”, Brookings Institution (March 24).

Bernanke, Ben (2017), „Monetry Policy in a New Era” paper repared for conference on Rethinking Macroeconomic Policy, Peterson Institute, Washington DC, October 12-13, 2017.

Boțel, Cezar (2019), „”Wage-Led Growth”. O trecere în revistă a teoriei, evidenței și criticii”, https://www.bnr.ro/Studii-4010.aspx.

Budina, Nina; Kinda, Tidiane; Schaechter, Andrea; Weber, Anke (2013), „Fiscal Rules at a Glance: Country Details from a New Dataset”, IMF Working Paper 12/273.

Constant, Benjamin (2003) [1810], „Principles of Politics Applicable to All Governments”, Edited by Etienne Hofmann, Translated from the French by Dennis O’Keeffe, Introduction by Nicholas Capaldi, Liberty Fund, Indianopolis.

Croitoru, Lucian; Târhoacă, Cornel (1999), „Fiscal Policy in Romania: Three Vicious Circles of the Romanian Economy”, in http://pdc.ceu.hu/archive/00001042/01/8.pdf  sau în D. Dăianu și C. Rühl (ed.) (1999), „Economic Transition in Romania: Past, Present and Future”, Proceeedings of the conference Romania 2000. 10 Years of Transition-Past, Present and Future, October 21st – 22nd, The World Bank and The Romanian Center for Economic Policies.

Croitoru, Lucian (2017), „Cercul vicios al politicii fiscale”, în Despre Economie, cu și fără formule, Curtea Veche Publishing,

Croitoru, Lucian (2020a), „Va grăbi pandemia trecerea economiilor emergente la politici monetare neconvenționale?”, http://luciancroitoru.ro/2020/05/17/va-grabi-pandemia-trecerea- economiilor emergente-la-politici-monetare-neconventionale-2/.

Croitoru, Lucian (2020b), „Pandemic: How to avoid what is worse” http://luciancroitoru.ro/2020/04/23/pandemic-how-to-avoid-what-is-worse/.

Crum, Ben (2013), ‘Saving the Euro at the Cost of Democracy?’, Journal of Common Market Studies, Vol. 51, No. 4, pp. 614-630.

Gali, Jordi (2014), „Thinking the unthinkable: The effects of a money-financed fiscal stimulus”, https://voxeu.org/article/effects-money-financed-fiscal-stimulus.

Garrison, Roger (2007), „ Hayek and Friedman: Head to Head”, http://webhome.auburn.edu/~garriro/hayek%20and%20friedman.pdf.

Hayek, Friedrich (1993), „Law, Legislation and Liberty”, Routledge.

Hayek, Friedrich (1931), „Reflections on the Pure Theory of Money of Mr. J. M. Keynes”, Economica, 11(31), pp. 270-295.

Hoppe, Hans-Hermann; Block, Walter (2002), „On Property and Exploitation”, International Journal of Value-Based Management, Vol. 15, No. 3, pp. 225–236

Isărescu, Mugur (2019), „Băncile centrale și echilibrul economic”, studiu introductiv la cartea ”Viitorul băncilor centrale. Simpozionul tricentenarului Băncii Angliei”, Curtea Veche Publishing.

Mises, Ludwig von (2019), „Acțiunea Umană: un tratat de economie”, Curtea Veche Publishing.

Schaechter, Andrea; Kinda, Tidiane; Budina, Nina; Weber, Anke (2012), „Fiscal Rules in Response to the Crisis. Toward the „Next Generation” Rules”, IMF Working Paper 12/187, July 2012.

Wicksell, Knut (1896), „A New Principle of Just Taxation“, publicat în Classics in the Theory of Public Finance, Richard A. Musgrave şi Alan T. Peacock (ed.), Palgrave Macmillan, 1994, p. 95.

International Monetary Fund, „Fiscal Rules: Anchoring Expectations for Sustainable Public Finances”, 2009.