Protecția legală a supraveghetorilor bancari este un subiect adus periodic în atenția publicului. În acest context, prezentul articol analizează cum este tratată această problematică în diferite țări ale Uniunii Europene și care sunt argumentele ce stau la baza abordărilor naționale în domeniu.
Protecția legală pentru supraveghetorii bancari este un subiect complex, care nu trebuie tratat cu ușurință. Importanța acestuia pentru asigurarea unui control prudențial bancar eficient și menținerea stabilității financiare a unei țări este recunoscută prin includerea sa în standardul internațional “Principiile de baza de la Basel pentru o supraveghere bancară efectivă”[i]. Acestea recomandă ca legislațiile naționale să prevadă un anumit grad de protecție legală pentru autoritatea de supraveghere și personalul său[ii]. De asemenea, se cuvine să remarcăm că numeroase țări europene și din întreaga lume au introdus sau sunt pe cale să introducă prevederi în cadrul juridic național ce urmăresc limitarea răspunderii supraveghetorilor bancari.
Argumente în favoarea protecției legale
Principalele motivații teoretice invocate în literatura economică, precum și considerentele practice ce țin de implementarea politicilor pentru care este necesar să se acorde supraveghetorilor bancari o protecție legală specială sunt prezentate sintetic în rândurile de mai jos. Potrivit acestor argumente, protecția legală:
- permite supraveghetorilor bancari să-și îndeplinească activitatea în mod efectiv: lipsa protecției legale și amenintarea confruntării cu potențiale litigii ar duce la inhibarea supraveghetorilor bancari în a-și exercita competențele legale în limitele marjei de apreciere a acestora și i-ar descuraja în a reacționa rapid pentru rezolvarea problemelor unei bănci. Aceasta ar conduce, de regulă, la înrăutățirea situației instituției bancare, cu posibile implicații negative pentru întregul sistem financiar (argumentul “inhibitiei”);
- asigură protecția bugetului public și implicit a contribuabililor prin reducerea numărului de posibile acțiuni în justiție prin care se solicită despăgubiri îndreptate împotriva supraveghetorilor sau statului. Acest argument se bazează pe principiul autorăspunderii băncilor pentru situația lor financiară și pe ideea că nu este corect ca alte persoane să fie făcute responsabile numai pentru că dispun de resurse financiare mai ample (argumentul “buzunarelor mai adânci”)
- reprezintă o recunoaștere a complexității activității supraveghetorilor bancari, ce sunt obligați să apere interese multiple, unele contradictorii, în efortul lor de a menține un sistem bancar stabil[iii]. Mai mult, activitatea de supraveghere se confruntă cu constrângeri specifice (de ex. limite strânse de timp pentru luarea deciziilor, în special în perioade de crize) care implică un risc legal mult mai mare decât cel la care sunt expuși în mod normal alți funcționari din administrația publică;
- contribuie la asigurarea independenței operaționale a supraveghetorilor, ceea ce va permite acestora să ia deciziile, cele mai adecvate conjuncturii existente, exclusiv pe baza criteriilor tehnice și economice;
- se justifică prin aceea că este dificil să se accepte ideea că instanțele judecătorești pot să se substituie supraveghetorilor în alegerea celor mai potrivite instrumente de supraveghere pentru o situație dată, cu atât mai mult cu cât deciziile instanțelor se iau ulterior și cu beneficiul privirii în trecut [iv];
- prin asigurarea securității juridice a activității, permite atragerea și menținerea celor mai buni profesioniști necesari desfășurării acestei funcții complexe;
- limitează acțiunile legale speculative bazate pe o presupusă răspundere pentru o acțiune sau omisiune a unei autorități de supraveghere (argumentul “porții de deversare a apelor”), lăsând supraveghetorii să se concentreze asupra activității lor.
Experiențe naționale selectate din Uniunea Europeană
Protecția legală a supraveghetorilor este implementată diferit în țările UE, dar regimurile naționale de protecție, urmăresc, în general, să permită autorităților de supraveghere să-și exercite atribuțiile lor în limitele marjei de apreciere a acestora pentru a asigura un echilibru între diferitele interese publice pe care sunt chemate să le protejeze.
Germania…: imunitate față de terți pentru a proteja bugetul de stat
În Germania, autoritatea de supraveghere financiară poate fi ținută răspunzătoare din punct de vedere civil față de instituțiile aflate sub controlul său prudențial, dar ea se bucură de imunitate în relația cu persoane terțe (creditorii acestor instituții). Experiența acestei țări este interesantă prin aceea că legiuitorul german a decis să acorde imunitate supraveghetorilor ca reacție la decizia unei instanțe judecătorești din anul 1979, ce a considerat, în cazul a două bănci, că aceștia pot fi făcuți responsabili pentru neglijență. Ulterior, alte țări au urmat (parțial) modelul german, limitând prin lege răspunderea supraveghetorilor, ca reacție la decizii similare ale instanțelor judecatorești naționale.
Potrivit Constituției Germaniei, un funcționar public poate fi răspunzator pentru pagubele comise prin încălcarea îndatoririlor legale față de o terță parte. O persoană poate obține despăgubiri din partea statului sau a autorității de care depinde funcționarul public numai dacă prevederile legale încălcate protejează în mod specific interesele acelei categorii de persoane. Urmare deciziei instanței judecătorești amintite mai sus, legiuitorul german a introdus în legislația privind instituțiile de credit din 1984 prevederi potrivit cărora supravegherea bancară trebuie exercitată exclusiv în interesul public, împiedicând astfel pe creditorii băncilor să ceară despagubiri pe motivul unui control prudențial deficient. Sectiunea 4(4) din legea din 2002 privind Instituția Federală pentru Supravegherea Serviciilor Financiare (BAFIN) a preluat aceste prevederi, care se aplică, atât în privința supravegherii băncilor, cât și a celorlalte instituții financiare.
Modelul german exista și în Austria, unde terțele persoane nu se bucură de dreptul de a primi despăgubiri. De asemenea, literatura economică indică Polonia ca țară în care supraveghetorii se bucură de imunitate atunci când în activitatea lor respectă reglementările legale.
Experiența germană prezintă interes și prin aceea că ea poate fi folosită pentru a arăta cu claritate distincția dintre răspundere și imunitate. După cum demonstrează cazul Germaniei, imunitatea se referă la o situație în care nu este posibil să fie făcută răspunzătoare o autoritate de supraveghere financiară. Într-un regim de răspundere (limitată), supraveghetorii pot fi făcuți răspunzători în funcție de diferite grade de vinovație (culpă simplă, culpă gravă, rea-credință[v]).
Regatul Unit, Franța, Italia…: limitarea răspunderii la cazuri deosebite
În Regatul Unit, raspunderea supraveghetorilor este limitată la rea credință. Limitarea prin lege a răspunderii (statutory limitation) pentru pierderi, a fost introdusă în Regatul Unit prin legea bancară din 1987 și confirmată prin legea privind Serviciile Financiare din 2012, care a alocat atribuțiile de supraveghere Autorității privind Reglementarea Prudențială (organizată ca filială a Băncii Angliei), entitate ce a înlocuit Financial Authority Services (FSA).
Regimul de răspundere al supraveghetorilor din Irlanda îl reproduce în linii mari pe cel din Regatul Unit. Limitări ale răspunderii la rea credință se aplică în Bulgaria (deși numai în privința băncii centrale), Estonia și Malta.
În Franța, statul poate avea răspundere numai pentru actele și omisiunile autorității de supraveghere și rezoluție (ACPR) care pot fi calificate drept culpă gravă (“faute lourde”)[vi]. Regimuri de răspundere bazate pe cerința culpei grave au fost introduse în Luxemburg (1998), Letonia (2001), Belgia (2002), Italia (2005), Olanda (2012) și Cipru (2013).
În Italia, Legea din 28 decembrie 2005 prevede la art. 24 (6) că “în exercitarea funcțiilor lor de control autoritățile precizate la alineatul 1 (n.n: Banca Italiei, Consob, Isvap si Covip) și Autoritatea pentru concurență și piață, membrii organelor lor cât și angajații lor răspund pentru daune generate de acte și comportamente săvârșite cu dol sau culpă gravă”. Includerea acestor prevederi în legislația italiană a avut în vedere recomandările privind protecția legală a supraveghetorilor bancari emise de forumurile internaționale relevante. În expunerea de motive la lege mai sus menționată se specifică că limitarea răspunderii “este necesară pentru a se obține alinierea cu standardele internationale, cum a remarcat Fondul Monetar Internațional ca urmare a verificărilor conduse asupra sistemelor de supraveghere din țara noastră”.
În Belgia, protecția legală pentru banca centrală și personalul său este prevăzută la art. 23 bis al Legii din 25 aprilie 2015 “…..Banca și autoritățile naționale cât si membrii organelor acestora și respectiv personalul lor nu au nicio răspundere civilă pentru actele și comportamentul lor în cadrul măsurilor și actelor adoptate în virtutea prezentului capitol, decât în caz de dol sau de neglijență gravă”. Se cuvine precizat că banca centrală belgiană, ce a preluat în anul 2011 competențele Comisiei bancare și financiare (CBFA) în domeniul controlului prudențial al instituțiilor de credit, firmelor de asigurări, societăților de bursă și al altor tipuri de instituții financiare, beneficiază de același regim de protecție legală ca cel oferit anterior comisiei repective. Rațiunea introducerii acestui regim este explicată într-un document al Băncii Naționale a Belgiei (www.bnb.be/fr/faq/controle-prudentiel-conflict-dinterets-financement-et-risques) după cum urmează: “ Riscul de responsabilitate asociat competențelor în materie de control al sectorului financiar a condus legiuitorul belgian să prevadă un regim de imunitate legală, așa cum este cazul într-un număr de țări și cum preconizează Comitetul de la Basel privind supravegherea bancară.”
Concluzii
În marea lor majoritate, țările din Uniunea Europeana impun limitări ale condițiilor în care răspunderea supraveghetorilor poate fi angajată. Această stare de fapt se explică, atât prin numeroase argumente de ordin teoretic și practic, cât și ca o reacție la recomandările specifice ale Comitetului de la Basel privind supravegherea bancară, ce sunt susținute de către FMI și Banca Mondială.
[i] Detalii despre protecția legală ca principiu internațional se regăsesc într-un articol anterior publicat pe site-ul Opinii BNR la adresa următoare: (/index.php/macroeconomie/134-de-ce-este-necesara-protectia-legala-pentru-supraveghetorii-bancari).
[ii] Mai exact, criteriul esențial numărul 9 recomandă ca legislațiile naționale să prevadă protecție legală pentru autoritatea de supraveghere și personalul său împotriva proceselor pentru acte și/sau omisiuni făcute cu bună credință în exercitarea funcțiilor lor. Totodată, standardul respectiv prevede ca autoritatea de supraveghere și personalul său să se bucure de protecție adecvată în ceea ce privește cheltuielile de judecată angajate pentru a apăra actele sau omisiunile realizate cu bună credință în exercitarea funcțiilor lor.
[iii] De exemplu, în unele cazuri, supraveghetorii bancari decid că o banca nu mai este viabilă, fapt ce va declanșa rezoluția acesteia. De multe ori, un asemenea proces va implica protejarea cu prioritate a intereselor generale (mult mai importante), cum sunt asigurarea stabilității întregului sistem financiar și a continuității sistemului de plăți, față de cele particulare (ale acționarilor, salariaților și creditorilor băncii).
[iv] Autoritățile de supraveghere trebuie să se bucure de o marjă de apreciere în activitatea lor pentru a-și îndeplini în mod efectiv mandatul lor. Adesea, ele trebuie să aleagă un anumit instrument de supraveghere dintr-un set mai larg disponibil, prevăzut de legislația în vigoare, în funcție de situația particulară a instituției cu probleme și de conjunctura generală a sistemului financiar. O astfel de alegere nu trebuie să genereze responsabilitate pentru supraveghetorul care a luat-o, numai pe criteriul că era disponibilă o altă opțiune. Dacă situația respectivă ar apărea, ar însemna că instanțele se transformă într-un al doilea nivel de supraveghere bancară, ceea ce nu a fost în intenția leguitorului atunci când a înființat autoritatea de control prudențial. Prin urmare, răspunderea supraveghetorilor trebuie angajată daca aceștia au acționat în afara mandatului lor, stare de fapt care trebuie verificată de instanțe.
[v] Reaua-credință este atitudinea unei persoane care săvârșește un fapt sau un act contrar legii, pe deplin conștientă de caracterul ilicit al conduitei sale, urmărind sau acceptând vătămarea unei terțe părți.
[vi] Acest tip de răspundere este definit prin jurisprudență.
