Articolul de față nu este despre pompieri, ci despre un aspect complementar al protecției legale a supraveghetorilor bancari. Mai exact, el privește acoperirea costurilor cu procedurile judiciare inițiate împotriva personalului autorității de supraveghere. Autorul a ales însă titlul de mai sus, inspirat din poziția unor supraveghetori dintr-o țară latino-americană, întrucât el arată foarte bine, prin analogie, de ce supraveghetorul bancar trebuie să se bucure de siguranță juridică în exercitarea atribuțiilor sale și de absența amenințării expunerii la costuri personale pentru acțiuni legale întreprinse în interes public.
Recent, Senatul României a aprobat, în mod tacit, abrogarea alin. 3 și 4 ale art. 25 din Legea nr. 312 din 28 iunie 2004 privind Statutul Băncii Naționale a României. Aceste dispoziții, ce reglementează aspecte legate de protecția legală a supraveghetorilor bancari, prevăd următoarele:
“(3) Membrii Consiliului de administrație al Băncii Naționale a României și personalul acesteia, însărcinat să exercite atribuții de supraveghere prudențială nu răspund civil sau penal, după caz, dacă instanțele judecătorești constată îndeplinirea sau omisiunea îndeplinirii de către aceste persoane, cu bună-credință și fără neglijență a oricărui act sau fapt în legătura cu exercitarea, în condițiile legii a atribuțiilor de reglementare prudențială.
(4) Cheltuielile de judecată ocazionate de procedurile judiciare inițiate împotriva persoanelor prevăzute la alin. (3) se suportă de Banca Naționala a României.”
Prevederi importante, victimă colaterală?
În ultimii doi ani, subiectul protecției legale a supraveghetorilor bancari a fost abordat relativ frecvent în mass-media românească, dar dezbaterea a privit numai alineatul 3 al art. 25 din Legea nr. 312/2004, văzut de unele persoane ca instituind “superimunitate” pentru membrii conducerii Băncii Naționale a Romaniei și personalul acesteia. Tema respectivă nu a fost ocolită nici de acest blog, mai multe articole[i] plasate pe acesta explicând, printre altele, următoarele:
- prevederile relevante ale art. 25 din Legea nr. 312/2014 reprezintă transpunerea în dreptul național a două criterii esențiale prevăzute de Principiile de bază pentru o supraveghere bancară efectivă, emise de Comitetul de la Basel (în continuare “Principiile de la Basel”)[ii];
- nu se poate vorbi de “superimunitatea” personalului de supraveghere bancară;
- eliminarea prevederilor în cauză ar fi de natură să reducă eficacitatea activității de supraveghere bancară din România.
Nu în ultimul rând, articolele au trecut în revistă cum este abordată problema protecției legale a supraveghetorilor în alte țări din Uniunea Europeană.
Opinia de față nu va relua și dezvolta toate aceste aspecte. Ea va aduce în discuție alineatul 4 al art. 25, căruia pare să-i fie rezervată soarta de victimă colaterală, deși autorul nu are cunostință de existența vreunei critici aduse, până acum, prevederilor acestuia.
Existența alineatului respectiv în Legea nr. 312/2004 nu este deloc întâmplătoare. El derivă din cel de al doilea criteriu esențial al protecției legale prevăzut de Principiile de la Basel, care este redactat în forma următoare: “Autoritățile de supraveghere și personalul lor sunt în mod adecvat protejate față de costurile derivate din apărarea acțiunilor sau omisiunilor lor în îndeplinirea cu bună credință a obligațiilor lor”. Deși acesta este un criteriu complementar celui al protecției legale primare, el nu este mai puțin important.
De ce e necesar criteriul protejării supraveghetorilor în privința cheltuielilor de judecată?
Exercitarea efectivă și corectă a oricărei profesii presupune condiții minime de siguranță juridică și absența presiunilor si imixtiunilor din partea unor grupuri de interese care să vicieze procesul de luare a deciziilor[iii]. Îndeplinirea acestor cerințe este cu atât mai mult mai importantă pentru o autoritate de supraveghere bancară și salariații acesteia, întrucât riscurile legale pe care le înfruntă și sumele în joc sunt mult mai mari decât în cazul unor funcționari obișnuiți din administrația publică. În activitatea lor, mai ales în condițiile unei crize bancare, supraveghetorii sunt obligați să ia decizii dificile în legatură cu diferite probleme, pentru apărarea interesului public. Și toate acestea, adesea, în condițiile unor constrângeri severe de timp, ei trebuind să reacționeze cât mai rapid pentru a preveni contaminarea și declanșarea unei panici bancare generalizate, cu efecte negative importante asupra economiei reale. Pentru a putea ignora ingerințele din partea unor părți interesate și a acționa efectiv, supraveghetorii au nevoie de un regim adecvat de protecție legală, construit în funcție de contextul specific al țării respective.
În absența protecției legale, amenințarea cu târârea în fața instanțelor de judecată în procese de lungă durată și expunerea la potențiale costuri personale pot afecta judecata corectă a supraveghetorului și duc, în unele cazuri, la evitarea luării unor măsuri. O asemenea atitudine va conduce, cel mai adesea, la deteriorarea suplimentară a situației băncii în cauză și la costuri ulterioare mult mai mari pentru rezolvarea problemelor sale. Membrii grupului de inițiativă ce a propus abrogarea alin. 3 si 4 ale art. 25 din Legea nr. 312/2004 folosesc aproape orice ocazie pentru a afirma că BNR este “apărătorul din oficiu” al băncilor. În fapt, fenomenul de “captură de reglementare”[iv] nu există, banca centrală doar expunându-și poziția (bazată pe calcule) cu privire la efectele adoptării unor inițiative legislative asupra situației financiare a băncilor. Poziție, de altfel, impusă de atribuțiile sale legale de a contribui la asigurarea stabilității financiare a țării. Este însă o ironie amară, că tocmai noile măsuri propuse de acești membri pot duce la vulnerabilizarea supraveghetorilor față de influențe externe și, astfel, la reducerea eficacității activității de control prudențial.
Cum este în Uniunea Europeană?
În rândurile ce urmează sunt trecute în revistă măsurile diverse luate de unele state membre UE pentru implementarea în legislația națională și/sau în practica instituțională a criteriului esențial al Principiilor de la Basel ce privește protecția adecvată a autorităților de supraveghere și a personalului lor în legătură cu cheltuielile de judecată.
Italia: Banca centrală, membrii organelor sale executive și salariații săi răspund numai dacă actele comise în exercitarea atribuțiilor lor au fost făcute cu neglijență gravă sau cu rea credință. Protecția legală a supraveghetorilor, implementată începând cu 2005, a avut unele slăbiciuni, în sensul că supraveghetorii trebuiau să-și acopere, inițial, cheltuielile de judecată, aceste costuri legale fiind rambursate de Banca Italiei numai după finalizarea procedurii judiciare care decidea nevinovăția salariatului. În 2012, Consiliul de administrație al Băncii Italiei a luat o decizie care permite plata anticipată a cheltuielilor de judecată. Cu ocazia ultimei evaluări a modului cum Italia respectă Principiile de bază de la Basel, experții internaționali au sugerat ca decizia să aibă o bază legală mai puternică. Ei au recomandat amendarea cadrului legal existent, astfel încât să prevadă, în mod expres, o indemnizare în avans a costurilor.
Franța: Oficialii superiori și salariații Autorității de Control Prudențial și Rezoluție (ACPR) sunt protejați de dreptul administrativ, întrucât persoanele respective sunt însărcinațe cu o sarcină publică, drept pentru care statul preia răspunderea. Aceste persoane nu pot avea răspundere personală pentru acțiuni luate și/sau omisiuni făcute în exercitarea atribuțiilor lor cu bună credință. Dacă o acțiune a fost initiată împotriva unui membru al personalului cu privire la o acțiune luată în cursul îndeplinirii atribuțiilor sale, costurile nu vor fi suportate de acesta.
Belgia: În 2008, un contract de asigurări ce acoperă costurile acțiunilor de apărare în justiție a fost încheiat pentru personalul Băncii Naționale a Belgiei (BNB). În aprilie 2011, banca centrală a preluat atribuții de control prudențial față de o gamă largă de instituții financiare, ca urmare a introducerii unui sistem de supraveghere financiară în funcție de obiective. În consecință, contractul mai sus amintit a fost amendat în cursul aceluiași an pentru a acoperi și personalul BNB cu sarcini de supraveghere prudențială.
Germania: Persoanele cu atribuții de supraveghere ale Autorității de Supraveghere Financiară (BaFin) sunt considerate ca exercitând o funcție publică, caz în care, potrivit legii, răspunderea este alocată autorității angajatoare[v]. În acest context, în principiu, protecția împotriva costurilor apărării acțiunilor angajaților individuali nu este necesară. Deși cadrul legal german permite BaFin să aibă regres împotriva supraveghetorilor individuali, un asemenea regres se poate face doar dacă există o încălcare intenționata sau cu neglijență gravă a atribuțiilor oficiale din partea acestora. Din documentarea autorului a rezultat că nu au fost cazuri în care BaFin să fi făcut uz de dreptul său la regres.
Portugalia: Potrivit Legii privind instituțiile de credit, pentru deciziile care au cauzat daune unor terțe părți poate fi angajatărăspunderea civilă a membrilor personalului Băncii Portugaliei numai dacă banca centrală solicită rambursarea de la aceștia și numai dacă acțiunile acestora constituie o infracțiune. Acest regim diferă de cadrul general privind răspunderea extracontractuală a statului față de terțe persoane, garantând personalului băncii centrale o protecție mai mare față de acțiunile în justiție. Banca Portugaliei acoperă cheltuielile de judecată generate de acțiuni în justitie ce implică personalul său, cu exceptia cazului in care s-a dovedit că membrii acestuia au acționat fraudulos împotriva intereselor sale[vi]
Austria: Articolul 14(3) din legea bancară austriacă (FMABG) prevede că Autoritatea pentru Piețe Financiare (FMA) trebuie să asigure protecție legală adecvată angajaților săi însărcinați cu activități de supraveghere în cazul în care sunt făcute cereri de despăgubire împotriva acestora drept consecință a activităților lor de supraveghere. De asemenea, expunerea de motive la legea bancară precizează ca toți salariatii FMA care au atribuții pe linie de supraveghere trebuie să le poată exercita fără a fi afectați de riscuri financiare personale. În practică, pentru acoperirea rezonabilă a riscurilor financiare derivate din cereri de despăgubire, FMA a încheiat contracte de asigurare[vii].
Concluzii
Menținerea în legislația românească a unor prevederi privind modul de acoperire a costurilor de apărare a acțiunilor supraveghetorilor atunci când aceștia și-au îndeplinit atribuțiile cu respectarea cerințelor legale este importantă daca se doreste asigurarea unui control prudențial puternic. Mai mult, în lumina acestui obiectiv și a celor mai bune practici internaționale, ar fi util ca legislația națională să prevadă, în mod specific, că protectia respectivă se extinde și dincolo de terminarea perioadei de angajare a persoanelor implicate în exercitarea supravegherii prudențiale.
[i] A se vedea articolele “De ce este necesară protecția legală pentru supraveghetorii bancari?” și “Protecția legală a supraveghetorilor bancari: Cum este la alții și de ce?”
[ii]Aceste principii sunt un standard cheie la nivel global pentru reglementarea și supravegherea prudențială a băncilor. Ele au fost adoptate de peste 100 de țări ca model pentru îmbunătățirea cadrului lor de supraveghere bancară și sunt utilizate de FMI și Banca Mondială pentru evaluarea sistemelor naționale de control (micro)prudențial.
[iv] Potrivit definiției date de Investopedia, “captura de reglementare este o teorie economică care susține că agențiile de reglementare pot ajunge să fie dominate de industriile…pe care ele sunt însărcinate să le reglementeze. Rezultatul este că agenția, care e însărcinată să acționeze în interes public, actionează în schimb potrivit unor modalități care sunt în interesul industriei pe care se presupune că o reglementeză” (vezi https://www.investopedia.com/terms/r/regulatory-capture.asp)
[v] În Germania și Austria, autoritatea de supraveghere are imunitate în ceea ce privește răspunderea față de terțe persoane, altfel spus față de alte persoane decât cele supuse supravegherii sale.
[vi] IMF Country Report No. 7/33, January 2007.
[vii] IMF Country Report No. 14/13, January 2014
