Recapitalizarea internă – alternativa de preferat falimentului sau folosirii banului public

România are, începând din ianuarie 2016, o nouă legislație în domeniul rezoluției și redresării instituțiilor de credit. Din punct de vedere formal, ea este complet aliniată mecanismelor europene. Din punct de vedere substanțial, ea vine să răspundă provocărilor ridicate de ultima criză financiară globală. În cele ce urmează, voi explica modul în care acest element substanțial, instrumentele propuse de lege, au impact asupra cetățeanului.

1. Mai întâi, de ce este nevoie de un mecanism special de redresare/închidere a băncilor, care să deroge de la dreptul comun? Până la urmă, cum bine spun unii analiști, o bancă în insolvență, ca orice companie, dacă nu își găsește investitori care să aducă capital are soluția ieșirii de pe piață. Ei bine, spre surprinderea multora, aceasta este regula de drept comun și în domeniul bancar. Pentru băncile care nu prezintă riscul afectării stabilității financiare, legislația insolvenței instituțiilor de credit se va aplica în continuare. Adică pentru marea majoritate a  băncilor!

Revenim, îngustând cadrul întrebării. De ce principiul schumpeterian al distrugerii creatoare nu se aplică și băncilor care pot afecta stabilitatea financiară? De ce nu le lăsăm pur și simplu să dispară, urmând a fi înlocuite de altele mai bune, mai eficiente, mai dinamice? Și ce înseamnă afectarea stabilității financiare, până la urmă? Să detaliem, așa cum o face și legea:

– Există “funcții critice” pentru societate exercitate de bănci. Una dintre ele, probabil cea mai utilizată de fiecare dintre noi, este sistemul de plăți. Plățile pe care noi le facem, din cont ori cu cardul, prin SMS ori prin telefon ori prin debit direct, atunci când cumpărăm un bun sau un serviciu, se fac de regulă prin intermediul unei bănci. La fel se întâmplă atunci când ne încasăm salariul. Închiderea activității băncii în mod intempestiv îi va afecta pe toți cei interesați, pe cei care plătesc și pe cei care așteaptă banii.  Dacă o bancă administrează un mare număr de astfel de operațiuni de plăți – pentru băncile mari vorbim de 500.000 până la 1 milion de persoane care fac asemenea plăți, închiderea ei va crea consecințe asupra întregii societăți prin numărul mare de plătitori și beneficiari afectați – consecințe sistemice.

– Pentru cele mai multe societăți comerciale[1], banca este administratorul capitalului de lucru, al banilor din care acestea își plătesc zilnic furnizorii, angajații, cheltuielile curente. Pentru fiecare dintre aceștia, falimentul băncii va afecta dramatic activitatea companiilor respective, în special a celor mici, a căror funcționare și reputație depind semnificativ de regularitatea plăților. Luată individual, totuși, situația poate fi considerată a reprezenta o parte a riscului afacerii. Atunci când o bancă administrează însă un mare număr de asemenea conturi, închiderea activității ei în mod intempestiv va crea consecințe asupra întregii societăți prin numărul mare de companii afectate – consecințe sistemice.

–Pentru multe societăți comerciale, banca este creditor pentru capitalul de lucru. Activitatea acestor societăți depinde de continuitatea liniei de credit acordate de bancă. Or, în cazul falimentului bancar, liniile ajunse la maturitate nu vor fi reînnoite, iar obținerea rapidă a unei linii de credit la o alta bancă este, în mod natural, mai dificilă decât reînnoirea sau prelungirea creditului. Atunci când o bancă administrează un mare număr de asemenea linii de credit – pentru băncile mari vorbim de zeci de mii de companii creditate – închiderea activității ei în mod intempestiv va crea consecințe asupra întregii societăți prin numărul mare de companii afectate – consecințe sistemice.

– Deponenții băncilor au un statut aparte. Ei beneficiază de o garanție explicită a depozitelor lor. Fiecare deponent, persoană fizică sau juridică, primește garanție publică în limita a 100.000 EURO, la fiecare bancă la care are unul sau mai multe depozite, pentru cazul în care banca intră în insolvență. Pentru această situație, băncile pun bani deoparte în cadrul Fondului de Garantare a Depozitelor Bancare. Dacă acei bani nu sunt suficienți, Fondul poate să împrumute bani de la Ministerul Finanțelor Publice, pe care îi va rambursa cu dobândă îndată ce colectează sumele suplimentare necesare tot de la bănci, care sunt obligate prin lege să plătească. Situația creează un disconfort limitat deponenților[2]. Atunci când o bancă administrează însă un mare număr de asemenea depozite, închiderea activității ei în mod intempestiv va crea consecințe asupra întregii societăți prin numărul mare de deponenți temporar afectați și prin angajarea (temporară) a unor fonduri publice însemnate – consecințe sistemice.

– În sfârșit, pot apărea alte consecințe asupra societății – determinate de contagiune (de afectarea credibilității altor bănci, ca urmare a asocierii acestora în psihologia colectivă cu banca în faliment), ori asupra sistemului financiar – determinate de eventuale interdependențe între bănci, ca urmare a relațiilor lor comerciale.

Falimentul unei companii (inclusiv bănci) produce consecințe financiare dramatice asupra acesteia și asupra celor legați direct de ea (de ex. acționari), și e normal să fie așa, ca o consecință a riscului în afaceri. În schimb, consecințele detaliate mai sus se produc asupra altora, care nu au responsabilități în producerea stării de insolvabilitate și care sunt mulți. Astfel definim externalitățile negative cu caracter sistemic a căror prevenire legea o consideră a fi de interes public.

2. Următoarea întrebare este dacă măsurile de intervenție produc consecințe preferabile celor ale falimentului bancar.[3] Analiza ce urmează este sintetizată mai întâi într-un tabel.

În practică, în cazul intrării unei bănci în dificultăți insurmontabile, presupunând inclusiv imposibilitatea acționarilor de a aduce capitaluri suplimentare, soluțiile pe care le putem discuta sunt falimentul bancar[4], salvarea prin recapitalizare externă[5] și salvarea prin recapitalizare internă[6]. Trebuie subliniat, din nou, că perspectiva financiară a fiecărei persoane interesate poate fi judecată comparând cele trei soluții de rezolvare a băncii în dificultate, iar nu comparând una dintre ele cu ipoteza în care banca funcționează normal.

În ceea ce privește ipoteza intrării băncii în faliment, toți clienții și partenerii băncii sunt afectați – debitori, creditori, utilizatori de servicii de plată. Singurele categorii care suferă mai puțin sunt deținătorii de depozite garantate (care au doar inconvenientul birocratic și al blocării pe termen scurt a depozitelor) și creditorii garantați. În România, creditori garantați în categoria persoanelor fizice pot apărea eventual deținătorii de obligațiuni ipotecare, în măsura în care această instituție va câștiga teren. De subliniat faptul că nu vor exista costuri directe pentru contribuabil. Stabilitatea financiară va fi afectată în acele situații în care banca intrată în faliment este una de importanță sistemică.

În cazul recapitalizării externe – numită în plan internațional bail-out, ea va asigura continuitatea funcțiilor critice ale băncii, de tipul funcționării sistemelor de plăți (carduri, conturi curente, etc.) și stabilitatea finanțării curente a companiilor. Depozitele garantate vor rămâne în siguranță, acoperite prin mecanismul de garantare, iar obligațiunile garantate vor fi acoperite legal în limita garanției. În ceea ce privește depozitele negarantate și celelalte creanțe negarantate (acțiuni, obligațiuni, etc.), decizia va aparține celui care acoperă costurile din resurse publice (Guvern, alte autorități); dacă e să privim modelul din Irlanda, unde acest sistem a fost aplicat cel mai recent, toate aceste creanțe negarantate își păstrează calitatea. În schimb, costul va fi suportat de către contribuabil, prin acoperirea costurilor recapitalizării de către acesta. 

Recapitalizarea internă – procesul de bail-in, va asigura continuitatea funcțiilor critice ale băncii, de tipul funcționării sistemelor de plăți (carduri, conturi curente, etc.) și stabilitatea finanțării curente a companiilor. Depozitele garantate vor rămâne în siguranță, acoperite prin mecanismul de garantare, iar obligațiunile garantate vor fi acoperite legal în limita garanției. În ceea ce privește depozitele negarantate și celelalte creanțe negarantate (obligațiuni, etc.), ele vor fi transformate în acțiuni ale băncii, legând perspectivele de recuperare a banilor de către creditori de perspectiva băncii. În schimb, nu vor mai exista costuri suportate de către contribuabil. 

3. Cum și de unde a apărut soluția bail-in

După izbucnirea crizei financiare, în 2007-2008, numeroase bănci au intrat în dificultăți insurmontabile. Unele au fost închise pe căile clasice (vezi Bear Stearns, Lehman Brothers), în alte cazuri riscurile unei asemenea închideri au fost considerate prea mari, și atunci bugetele publice au intervenit, prin majorări de capital și împrumuturi. Rezultatele acestor intervenții au fost mixte pentru finanțatori – în SUA banii au fost de regulă recuperați, inclusiv cu o dobândă de piață, în timp ce în țări europene procesul este încă în curs și, în unele cazuri, pierderi au fost deja înregistrate. Pentru opinia publică soluția a apărut ca imorală, iar direcționarea de bani publici către salvarea băncilor a devenit nesustenabilă politic.

Ca soluție alternativă, a fost propusă înlocuirea finanțării de la buget a recapitalizării cu finanțarea din surse interne ale băncii: înlăturarea drepturilor acționarilor (deci reducerea pasivului băncii cu valoarea acțiunilor acestora) și transformarea drepturilor de creanță ale creditorilor (inclusiv deținătorii de obligațiuni negarantate și deponenții mari, pentru sumele care depășesc 100.000 EURO) în acțiuni ale băncii. În acest fel, banca este salvată fără a fi afectați contribuabilii și deponenții vulnerabili, în timp ce creditorii considerați investitori calificați (marii deponenți, deținătorii de instrumente financiare complexe, finanțatorii) sunt chemați să suporte riscul afacerii.

Ceea ce este foarte important este garanția legală oferită creditorilor ca din acest proces nu vor pierde mai mult decât din alternativa falimentului băncii. Principiul “no creditor worse off” presupune ca orice creditor a cărui creanță este convertită forțat în acțiuni va primi compensații corespunzătoare de la Fondul de Rezoluție Bancară pentru a acoperi diferența dintre pierderea suferită prin conversie și pierderea pe care ar fi suferit-o în urma lichidării băncii. Suma în cauză este stabilită pe baza unei evaluări independente. Reamintesc faptul că rezultatele recapitalizării interne trebuie comparate cu soluțiile alternative realiste, și nu cu situația unei bănci înfloritoare; dacă banca ar fi solvabilă, nu s-ar face recapitalizarea. Deponentul mare căruia îi este afectată partea de depozit peste 100.000 EURO, finanțatorul, deținătorul de obligațiuni, se află deja într-o situație proastă, odată cu banca, iar în varianta alternativă a falimentului pierd mai mult. Desigur, în varianta bail-out, creditorii nu pierd; dar sunt salvați pe banii tuturor celorlalți, iar aceasta este o opțiune pe care societatea o respinge.

Aici găsim și răspunsul atunci când evaluăm legalitatea măsurii recapitalizării interne. Desigur, raportată la soluțiile alternative posibile, iar nu la situația, repetăm, necorespunzând realității, a unei bănci solvabile:

– Recapitalizarea internă asigură creditorii convertiți în acționari că nu vor înregistra pierderi mai mari decât în cazul falimentului. În  același timp, condițiile în care se realizează în România sunt cele prevăzute de art. 53 al Constituției, respectiv atunci când există o amenințare gravă la adresa stabilității financiare și apare riscul încălcării drepturilor unui mare număr de cetățeni (în principal dreptul de a folosi discreționar banii aflați în conturi curente, de card, etc). Măsura este necesară și protejează, prin principiul “no creditor worse off”, interesele creditorilor negarantați.

– În raport cu recapitalizarea externă, cea internă îngreunează situația creditorilor negarantați, dar o face pe seama protejării bugetului public. Punând în balanță poziția creditorilor negarantați, în cea mai mare măsură[7] investitori informați și cu resurse financiare peste medie, pe de o parte, respectiv poziția contribuabililor pe cealaltă parte, opțiunea legiuitorului de a proteja contribuabilii în raport cu deținătorii de depozite negarantate și creditorii instituționali ori obligatari ai băncilor apare ca justificată.

Mergând mai departe în profunzimea legii, ea permite autorității de rezoluție să excludă de la recapitalizare, în anumite condiții restrictive, unele datorii. Astfel, potrivit specificului pieței locale sau al băncii în cauză, autoritatea de rezoluție are posibilitatea de a aprecia ca anumite tipuri de depozite cu valori peste 100.000 EURO să rămână protejate, ori ca unele categorii de deținători de obligațiuni să fie exceptate, acoperirea costurilor suplimentare astfel rezultate făcându-se de către Fondul de Rezoluție Bancară colectat de la bănci.

Ce ar merita reținut de aici:

– Prin aplicarea bail-in se protejează integral depozitele sub 100.000 EURO, atât ale populației cât și ale persoanelor juridice (ONG, companii);

– Prin aplicarea bail-in se urmărește evitarea utilizării fondurilor publice pentru salvarea băncilor;

– Prin aplicarea bail-in se asigură funcționarea în continuare a serviciilor bancare, accesul la conturi și utilizarea cardurilor, folosirea liniilor de credit pentru capital de lucru;

– Prin aplicarea bail-in se asigură menținerea stabilității financiare;

– Prin aplicarea bail-in, pierderile băncilor se suportă în primul rând de către acționari, apoi de alți creditori, inclusiv marii deponenți (pentru partea care depășește 100.000 EURO) și deținătorii de obligațiuni. Nici unul dintre aceștia, însă, nu va pierde mai mult decât ar fi pierdut în cazul lichidării băncii.