Recapitalizarea preventivă: o scurtă prezentare

Cadrul juridic european pentru gestiunea crizelor financiare urmărește ca pierderile instituțiilor de credit în criză să fie absorbite de acționarii și creditorii lor. În situații excepționale, el permite însă recapitalizarea acestor instituții din resurse financiare publice, atât în cadrul procesului de rezoluție, cât și în afara acestuia.  Instrumentul prin care se poate acorda sprijin financiar public unei instituții de credit sub forma injecției de capital, fără a declanșa rezoluția acesteia, este recapitalizarea preventivă. Detalii despre acesta sunt prezentate în rândurile ce urmează.

Recapitalizarea preventivă: definiție[i]

Recapitalizarea preventivă reprezintă o categorie de sprijin public extraordinar[ii], permisă de directiva BRR,  ce ia forma unui aport de fonduri proprii  la  instituții de credit solvabile sau a cumparării de instrumente de capital ale acestora,  atunci când este  necesar să se evite sau să se remedieze o perturbare gravă a economiei sau pentru a menține stabilitatea financiară. Instituțiile respective pot avea acces la recapitalizarea preventivă cu respectarea anumitor condiții și cu aprobarea finală a Comisiei Europene în temeiul cadrului european privind ajutorul de stat. Recapitalizarea preventivă se desfășoară în afara procesului de rezoluție bancară.

În ce condiții poate fi întreprinsă o recapitalizare preventivă?

Directiva BRR prevede că o instituție de credit poate fi plasată în rezoluție numai în cazul în care autoritatea de rezoluție consideră că sunt îndeplinite cumulativ următoarele condiții:

1. Instituția intră sau este susceptibilă să intre într-o stare de dificultate majoră (“failing or likely to fail”);
2. nu există măsuri alternative ale sectorului privat sau măsuri de supraveghere care ar putea împiedica starea de dificultate majoră într-o perioadă rezonabilă;
3. acțiunea de rezoluție este necesară din prisma interesului public.

Potrivit articolului 32 alin. 4 lit. d) din directiva BRR, o instituție este considerată că  nu trece testul stării de dificultate majoră[iii] atunci când este necesar un sprijin public extraordinar. Cu toate acestea, exceptia prevazută la art. 32 alin. 4 lit d), pct.  iii)  permite o injecție de fonduri proprii sau cumpărarea de instrumente de capital (recapitalizare preventivă), care nu va conduce la considerarea instituției de credit în stare de dificultate majoră dacă această formă de sprijin public îndeplinește următoarele condiții:

• evită sau remediează o perturbare gravă a economiei sau menține stabilitatea financiară;
• se limitează la instituții de credit solvabile;
• nu oferă instituției de credit avantaje;
• are un caracter temporar și preventiv;
• este proporțională în raport cu remedierea consecințelor pe care le are perturbarea gravă;
• nu este utilizată pentru a compensa pierderile pe care instituția de credit  le-a suportat sau este susceptibilă de a le suporta în viitorul apropiat;
• măsurile de sprijin  luate se limitează la aportul necesar pentru a soluționa deficitul de capital a cărui existență a fost stabilită în cadrul simulării situațiilor de criză și/sau evaluări ale calității activelor sau exerciții echivalente desfășurate, după caz, de Banca Centrală Europeană (BCE), Autoritatea Bancară Europeană (ABE) sau autorități naționale;
• măsura trebuie să aibă aprobarea finală a Comisiei Europene în conformitate cu cadrul european privind ajutorul de stat;
• nu sunt îndeplinite celelalte condiții prevăzute de testul stării de dificultate majoră și instituția de credit nu a atins punctul în care nu mai este viabilă fără a se proceda la reducerea valorii/conversia instrumentelor de capital.

Condițiile pentru recapitalizarea preventivă:  implicații și conținut

Condițiile atașate recapitalizării preventive prezentate mai sus relevă că aceasta este supusă cerințelor a doua cadre juridice diferite, cel european privind ajutorul de stat și cel derivat din prevederile directivei BRR/Regulamentului privind Mecanismul Unic de Rezolutie[iv]. Această situație poate conduce la inconsistențe între regulile aplicabile și chiar la conflicte între autoritățile împuternicite să le pună în practică.[v] Totodată, este evident că implementarea unei recapitalizării preventive va impune un grad ridicat de comunicare și coordonare între diferitele entități implicate: autorități de supraveghere, autorități de rezoluție, ministerul de finanțe relevant și Comisia Europeană (DG Competiție).

Care este întelesul condițiilor necesare a fi îndeplinite de instituțiile de credit pentru a beneficia de opțiunea recapitalizării preventive?

În primul rând, să precizăm că recapitalizarea preventivă este posibilă numai pentru “a se evita sau remedia o perturbare gravă a economiei sau a menține stabilitatea financiară”. Pentru cele două concepte nu există în textele legale europene indicații cantitative sau calitative precise, ceea ce permite un anumit grad de flexibilitate autorităților în luarea deciziilor de sprijin financiar.

Opțiunea recapitalizării preventive este “disponibilă numai pentru instituțiile solvabile”. Aceasta înseamnă că entitățile respective trebuie să îndeplinescă cerințele minime de capitalizare.

Asistența financiară publică acordată în cadrul recapitalizării preventive este limitată doar la două forme de sprijin de capital: “o injecție de fonduri proprii și cumpărare de instrumente de capital”. Drept consecință, transferul de active la prețuri mai mari decât cele ale pieței nu este posibil.

În conformitate cu poziția Comisiei Europene (DG Competiție), recapitalizarea preventivă “poate fi folosită numai pentru acoperirea deficitului de capital evidențiat de scenariul advers al unei simulări de situații de criză”. Totodată, deficitul de capital identificat prin evaluarea calității activelor (“asset quality review” – AQR) sau scenariul de bază al simulării unei situații de criză trebuie acoperit din resurse private, întrucât acest deficit evidențiază “pierderile pe care instituția de credit  le-a suportat sau este susceptibilă de a le suporta în viitorul apropiat”.

Caracterul “preventiv” al recapitalizării este dat de faptul că, prin apelul la acest instrument, instituția de credit își constituie resurse suplimentare de capital pentru a se proteja împotriva potențialelor șocuri macroeconomice nefavorabile incluse în scenariile adverse ale simulării situațiilor de criza. Caracterul “temporar” al recapitalizării preventive implică că statul trebuie să fie în măsură să-și recupereze ajutorul pe termen scurt sau mediu. Prin urmare, se recomandă ca o mare parte a sprijinului financiar public să fie acordat sub forma unor instrumente de capital rambursabile, de exemplu obligațiuni contingente convertibile (“CoCos bonds”).

Respectarea principiului “proportionalității” se realizează prin faptul că recapitalizarea este limitată la injecțiile necesare pentru acoperirea deficitului de capital identificat de autoritățile de supraveghere în cadrul scenariilor adverse.

“Măsura trebuie să aibă aprobarea finală a Comisiei Europene în conformitate cu cadrul european privind ajutorul de stat”. O asemenea cerință are ca principală implicație faptul că o instituție de credit nu va putea primi sprijin public decât după aprobarea planului său de restructurare de către Comisia Europeană.

Impactul regulilor privind ajutorul de stat

Recapitalizarea preventivă este supusă regulilor europene referitoare la ajutorul de stat. Procedura de recapitalizare preventivă este declanșata de către instituția de credit care dorește să beneficieze de sprijin financiar public, urmare unui deficit de capital (identificat prin exerciții de simulare a crizelor sau AQR). Instituția va trebui să implementeze, în primul rând, un plan de întărire patrimonială prin luarea de măsuri de piață (de ex. exerciții de administrare a pasivelor de tipul schimbului voluntar de datorii în acțiuni).  În condițiile existenței la finalul acestei prime etape a unui deficit rezidual de capital, autoritățile competente vor recurge la măsuri de împărțire a poverii (“burden-sharing”), ce presupun  participarea acționarilor și creditorilor de rang junior la absorbția pierderilor,  prin reducerea valorii acțiunilor și a datoriei subordinate și/sau conversia acesteia din urmă în acțiuni. De asemenea, instituția de credit va trebui să prezinte un plan de restructurare, care să demonstreze viabilitatea sa pe termen lung.  Într-un final, după îndeplinirea condițiilor amintite mai sus, instituția de credit va putea primi sprijin financiar public, pe baza aprobării finale a Comisiei Europene. De precizat că, în faza  următoare de restructurare, banca va trebui să aplice măsuri care să minimizeze distorsiunile competitive rezultate în urma obținerii sprijinului financiar public (de ex. prin închiderea sau vânzarea unei părți a activității sale) și va urma o politică riguroasă de limitare a remunerării conducătorilor săi.

Recapitalizarea preventivă – primele experiențe

Până în prezent, în conformitate cu regulile directivei BRR, au avut loc doar câteva cazuri de recapitalizare preventivă a instituțiilor de credit: două bănci grecești (Piraeus Bank și National Bank of Greece) în anul 2015 și  banca italiană Monte dei Paschi di Siena în iulie 2017. Recent, opțiunea recapitalizării preventive a fost respinsă în cazul a două bănci  regionale italiene,  autoritatea de supraveghere competentă (Banca Centrală Europenă)  considerând ca acestea nu au trecut testul stării de dificultate majoră.

Exercițiul de recapitalizare preventivă al celor două bănci grecești a fost considerat un succes, în cadrul procedurii fiind utilizate, atât acțiuni ordinare, cât și obligațiuni contingente convertibile. Cu ocazia acestui exercițiu, Comisia Europenă a definitivat și a făcut cunoscută abordarea sa în privința instrumentului respectiv.

În data de 4 iulie a.c., Comisia Europeana a autorizat recapitalizarea preventivă a băncii Monte dei Paschi di Sienna (MPS). Recapitalizarea a fost posibilă în baza Decretului-lege nr. 237/2016, care a autorizat Ministerul Economiei și Finanțelor să subscrie sau să cumpere acțiuni ordinare emise de bănci italiene până la finele anului 2017. Sunt eligibile pentru obținerea sprijinului de stat, toate băncile care trebuie să-și întărească resursele de capital, date fiind rezultatele scenariilor adverse ale simulării situațiilor de criză. În cazul MPS, mult mediatizat,  acoperirea deficitului de capital identificat în cadrul unui scenariu advers s-a realizat prin contribuția acționarilor și a deținătorilor de obligațiuni de rang junior în valoare de 4,3 miliarde de euro (“burden-sharing”), vânzarea unor activități de către MPS pentru suma de  0,5 miliarde de euro și o intervenție financiară din partea statului italian în sumă maximă de 5,4 miliarde de euro.[vi]

Concluzii

Legislația statelor membre UE nu exclude posibilitatatea ca, în anumite condiții strict definite, să poată fi utilizate resurse financiare de stat pentru a veni în sprijinul institutiilor de credit, în afara procesului de rezoluție bancară sau de insolvență.  Prin urmare, Directiva BRR nu se rezumă numai la “bail-in”, ea oferind un set mult mai larg de instrumente pentru gestionarea situațiilor de criză a instituțiilor de credit.În ceea ce privește recapitalizarea internă, este important să reținem că autoritățile naționale nu au deplină libertate de acțiune, ele trebuind să îndeplinească un set precis de condiții, inclusiv obținerea de aprobări în conformitate cu  cadrul european de ajutor de stat.